L'édito de Pascal Boniface

« Ethnographie du Quai d’Orsay » – 3 questions à Christian Lequesne

Édito
13 janvier 2017
Le point de vue de Pascal Boniface
Christian Lequesne est professeur de science politique à Sciences Po Paris. Directeur du Centre de recherches internationales (CERI) de 2009 à 2014, il répond à mes questions à l’occasion de la parution de l’ouvrage : « Ethnographie du Quai d’Orsay : les pratiques des diplomates français », aux éditions CNRS.

Est-il facile de s’immerger au sein du Quai d’Orsay ou la maison résiste-t-elle aux « intrusions extérieures » ?

Non, ce n'est pas facile, comme pour toutes les administrations diplomatiques du monde. La diplomatie est un monde discret qui entretient la prudence sur la communication de ses activités. Les diplomates craignent la fuite, la gaffe et le scandale. Personnellement, j'ai bénéficié de vraies facilités. Le ministre de l'époque, Laurent Fabius, m'a autorisé à suivre des réunions à l'administration centrale et en ambassade. J'ai donc été témoin de moments au cours desquels la diplomatie française s'effectuait concrètement. Dans mon parcours de chercheur, ce fut évidemment un moment très privilégié car vous voyez les lieux, les attitudes, la nature des échanges et vous pouvez en interpréter le sens social. Si j'ai pu le faire, c'est parce que je n'étais pas un inconnu du ministère. Mes publications, mes expériences passées dans des emplois culturels m'ont assuré une certaine "réputation". Or, le monde de la diplomatie française y est très sensible. Si celle-ci n'est pas mauvaise (selon ses critères), il est prêt à vous faire confiance. C'est un monde qui fonctionne beaucoup à la confiance. Je l'avais d'ailleurs déjà remarqué lorsque j'occupais des postes culturels. Je pense que si j'avais été un chercheur américain souhaitant effectuer le même travail au sein du Département d'Etat, j'aurais dû me soumettre à davantage de procédures formelles, comme des demandes d'habilitation. Une chose m'a cependant manqué en tant que chercheur : l'accès à certains documents. Mais il y a des limites dans ce que vous pouvez demander et, si voulez travailler convenablement dans un monde régi par la discrétion, vous ne devez pas vous montrer maximaliste. J'ai senti très fortement que, dans la culture du Quai d'Orsay, dire des choses au chercheur ou lui permettre d'entendre est une chose ; lui communiquer de l'écrit en est une autre.

Les diplomates fabriquent-ils la politique étrangère de la France ?

Ils ne sont pas les seuls acteurs à « fabriquer » la politique étrangère. Ils contribuent à un processus à acteurs multiples. Mais les diplomates savent que la décision finale est rarement de leur ressort mais de celui des responsables politiques. De même, ils sont conscients que tous les autres ministères sont engagés dans la fabrication de la politique étrangère, comme les organisations internationales et les acteurs non gouvernementaux tels les ONG. Je pense qu'en 2017, leur réalisme les amène à ne plus prétendre vouloir incarner seuls la fabrication de la politique étrangère. La question qui revient souvent est celle de la valeur ajoutée du diplomate au sein de ce processus complexe. Une des réponses qui est fréquemment donnée est la maîtrise de la négociation qui serait un métier particulier. Il n'est jamais facile de mesurer le rôle que joue tel individu, tel service dans une décision de politique étrangère. Les reconstructions ex post des processus sont souvent trop rationnelles. L'une des difficultés du travail de recherche est que ce que l'on appelle finalement la décision est une addition de micro-décisions difficiles à retracer. Les diplomates ne savent pas toujours s'ils ont été utiles, s'ils ont pesé ou non. Parfois, ils en souffrent même. Il est clair que certains sont mieux placés pour interagir avec le politique que d’autres. Ce sont les diplomates qui travaillent au cabinet du ministre ou, mieux encore, à la cellule diplomatique de l'Élysée. Il y a souvent une prime à la carrière dans ces métiers, que je qualifierai de "politico-administratifs". En même temps, il faut parfois entrer dans des logiques de fidélité à un camp politique ou à un président. Certains aiment l'idée de faire partie d'une écurie, d'autres pas du tout.

Vous distinguez la carte mentale de l’indépendance et du rang de celle de l’occidentalisme. Que recouvrent ces catégories ? Laquelle pèse le plus aujourd’hui ?

J'avais conscience en écrivant ce livre qu’il s’agirait de la partie qui prêterait le plus à controverse. Si j'ai pris le risque, c'est pour deux raisons.

D'abord, je suis très peu convaincu par les approches de politique étrangère qui ne prennent en compte que les intérêts. Ça ne tient pas la route une minute. Bien sûr qu'il y a chez tout acteur de politique étrangère une logique rationnelle qui vise à résoudre des problèmes. Mais il y a une deuxième dimension, qui se combine toujours à la première, qui est le système de croyance, une certaine représentation normative de ce que doit être une politique étrangère de la France légitime. C'est ce que j'appelle dans ce livre les cartes mentales, que j'assimile (et là c'est un risque scientifique) à des croyances collectives construites à partir de l'éducation et de la perception du débat politique. En menant mes entretiens parallèlement à mon observation directe, j'ai été frappé par une sorte de clivage entre ceux qui continuaient à avoir une carte mentale appelant à une forte indépendance de la France dans le camp occidental, à une démarcation des États-Unis (je les ai nommés les tenants de la carte mentale de l'indépendance et du rang) et ceux qui, au contraire, considéraient que la politique étrangère de la France devait s'inscrire dans la conception d'une puissance occidentale normale. Pour ces derniers, la solidarité transatlantique compte beaucoup, le respect des alliances (en particulier l'OTAN) également. J'y ajouterai la croyance dans un agenda normatif occidental fait de valeurs partagées (en particulier la défense de la démocratie libérale) et l'idée qu'il ne faut pas hésiter parfois à recourir à la force militaire pour le défendre (il y a là une proximité avec la pensée néoconservatrice). Mon sentiment est que les tenants de cette deuxième carte mentale ont gagné en pouvoir au sein du ministère depuis la présidence Sarkozy, confirmé sous Hollande. Très souvent, ils appartiennent à la filière des spécialistes de sécurité et de défense et sont agacés par le vieux paradigme gaulliste (que Mitterrand avait repris à son compte) selon lequel il faut d'abord penser différemment des États-Unis. Il serait faux de dire pour autant que la carte mentale de l'indépendance et du rang a totalement disparu, mais elle est plutôt représentée dans les générations plus anciennes. Le 'club des vingt', constitué autour d'anciens ministres comme Dumas et de Charrette, et de l'ancien secrétaire général du Quai d'Orsay Gutmann, incarne la résistance des « anciens », défenseurs de la carte mentale de l'indépendance et du rang, face à la montée en puissance de la carte mentale occidentaliste. La résistance ne vise d'ailleurs pas seulement leurs collègues du Quai d'Orsay mais aussi le monde politique et intellectuel qui a été séduit par la carte mentale occidentaliste depuis la fin de la guerre froide.

Cependant, une carte mentale n'explique pas tout dans la décision de politique étrangère. Je le répète : il y a toujours une autre composante qui est la rationalité liée à la résolution du problème. Jacques Chirac, par exemple, fut certainement le dernier président français à incarner la carte mentale de l'indépendance et du rang. Cela ne l'a jamais empêché de prendre des décisions proches de celles des États Unis quand sa rationalité le lui dictait. Il faut considérer que rationalité et carte mentale sont un processus de transaction. Les deux aspects comptent et on ne doit en ignorer aucun.
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