L'édito de Pascal Boniface

« La diplomatie n’est pas un dîner de gala » – 3 questions à Claude Martin

Édito
20 septembre 2018
Le point de vue de Pascal Boniface
On hésite avant d’entamer un si long parcours. 947 pages peuvent effrayer. Quelques personnes pour qui j’ai le plus grand respect intellectuel me disent que je ne serai pas déçu. Et je ne le fus pas. Au-delà du récit personnel, Claude Martin, ancien ambassadeur de France, apporte une vision globale de la politique étrangère française ; de la Chine, de l’Europe, de l’Allemagne. On y découvre les grands desseins et petites mesquineries, y compris de la part de personnes haut placées. Anecdotes croustillantes se mêlent à des réflexions stimulantes. Bref, on ne s’ennuie pas une seconde. Et à l’époque de la diplomatie du tweet, un livre d’envergure qui s’inscrit dans une perspective de temps long, est plus que bienvenu.

Vous êtes l’un des meilleurs connaisseurs français de la Chine. Quel type de politique y préconisez-vous pour que la France préserve et développe au mieux ses intérêts ?

La Chine est aujourd’hui la deuxième puissance économique du monde, un acteur de plus en plus important sur la scène mondiale. Si nous pouvons regretter son régime, qui n'évolue pas dans le bon sens, nous devons pourtant respecter sa souveraineté, ne pas chercher à lui imposer par la force notre système politique, et, surtout, ne pas commettre l’erreur d'une politique qui viserait à la « contenir », à la « punir », ou à la « forcer » à changer de politique, avec l’illusion que nous pourrions ainsi la rapprocher de nos « valeurs ».

Nous avons, après les évènements de Tiananmen, commis l’erreur de nous lancer dans une politique de sanctions, mélangeant morale et stratégie. Cette politique n’a eu aucun effet sur le gouvernement chinois, mais a plutôt joué comme un stimulant sur les autorités de Pékin qui se sont lancées dans une politique de modernisation et de croissance accélérées, consolidant ainsi le régime, alors que nous nous autopunissions, commercialement et politiquement, en aggravant la situation par nos ventes d’armes à Taiwan.

La politique des sanctions a été perçue en Chine comme une « politique de l’Occident », dans laquelle l’Europe a perdu toute visibilité. L’Union n’a jamais depuis lors réussi à convaincre Pékin que nous avions une identité et des intérêts propres. Par notre incapacité à exister, à parler et à nous défendre seuls, nous avons facilité le travail de la nouvelle équipe dirigeante chinoise, qui développe une stratégie d’opposition, voire de confrontation, entre la Chine et « l’Occident » pris comme un bloc. Stratégie commode qui lui permet de contester toutes les institutions et normes de l’ordre international existant (Charte des Nations-Unies, Déclaration universelle des droits de l’homme, Cour de La Haye, OMC[1]) comme des créations de cet Occident dominateur, auquel elle oppose sa propre tradition confucéenne.

Face à ces dérives, la France doit revenir à une politique très simple. Elle doit traiter la Chine en pays indépendant et souverain, entretenir avec elle des relations sans complaisance, mais dépourvues d’agressivité ou d’hostilité (alors que les récents discours officiels français donnent l’impression que notre pays est tenté de tisser avec d’autres pays d’Asie et du Pacifique, notamment l’Inde et l’Australie, une « alliance antichinoise »), et lui parler franchement : la Chine doit respecter ses engagements et prendre les mesures nécessaires pour nous permettre d'entretenir avec elle une relation équilibrée. La coopération franco-chinoise doit être fondée sur le respect des souverainetés, l’intérêt mutuel et la réciprocité.

Notre pays doit se refuser à toute concession, peu importe la forme, visant à accepter une révision des principes de la Charte, ou de la Déclaration sur les Droits de l’Homme, et maintenir une position ferme à l’OMC : Pékin doit réformer son économie pour avoir droit au traitement d’une économie de marché. Et en attendant, notre pays doit défendre ses propres intérêts, en soumettant à un contrôle strict les investissements chinois dans les secteurs stratégiques, comme la Chine le fait elle-même. Et il doit refuser d’entrer dans le projet des « nouvelles routes de la soie », dont l’objectif est clairement de contourner les règles de la coopération internationale fixées par le FMI, la Banque Mondiale, l’OMC et l’Union européenne.

Notre politique à l’égard de la Chine ne peut avoir d’efficacité qu’au sein d’un cadre européen. La Chine, qui redoute cette approche, a lancé des initiatives (notamment le dialogue 16+1) qui visent à disloquer le « bloc » des 28. Elle pousse les pays européens de l’Est, mais aussi le Portugal et la Grèce à s’opposer à toute initiative solidaire de l’Union. Elle encourage la Grande-Bretagne à jouer son propre jeu, sans attendre le Brexit. Il est urgent de nous ressaisir, et de se doter d’une réelle politique commune vis-à-vis de la Chine.

Faute d’accord à 28, la France doit s’efforcer de définir avec les pays de l’Union qui ont une vision stratégique (Allemagne, Italie, Pays-Bas, Belgique, et, si possible, la Grande-Bretagne) une « réponse européenne à la Chine » dans laquelle nous exprimerions à la fois notre différence et notre distance vis-à-vis de la politique américaine, notre disponibilité à conduire avec Pékin une coopération fondée sur le respect mutuel des souverainetés, mais aussi notre attachement au respect d'une identité européenne. Sans doute faudra-t-il créer une structure spéciale pour ce dialogue. La France et l’Allemagne devraient en prendre l’initiative et la direction.

L’Europe élargie est-elle une Europe faible ?

Oui, l’Europe s’est affaiblie avec l’élargissement, et elle est aujourd’hui beaucoup moins solide et plus désunie qu’elle ne l’a jamais été.

Il y a eu d’abord l’effet mécanique de l’augmentation du nombre de ses États membres. La Communauté à six était homogène, cohérente et efficace. Elle l’est restée à neuf, dix, et encore plus ou moins à douze. La Communauté portait bien son nom, et réunissait des États qui avaient un projet commun : rapprocher leurs peuples par la solidarité économique. Le tarif extérieur commun, les « ressources propres », la « préférence communautaire », il y avait là tout un système, cohérent, accepté par tous, qui concourait naturellement à la solidarité des partenaires.

Puis, avec le traité de Maastricht, nous sommes devenus une « Union » de peuples aux traditions différentes. Nous avons fait entrer des pays « neutres ». Et au même moment nous avons voulu intégrer dans les Traités un projet de rapprochement des politiques extérieures (que nous avions jusqu’ici sagement développé à part, sur une base volontaire). Ce fut le début des incohérences. Il y en eut bien d’autres. Les mécanismes de la « préférence communautaire » ont été démantelés, la recherche d’une solidarité économique a été perdue de vue, la priorité dans nos relations extérieures a été donnée à l’affirmation de « valeurs communes » certes importantes, mais difficiles à formaliser, et qui n’étaient pas proprement européennes. Le projet économique européen s’est progressivement noyé dans une démarche plus vaste visant à rassembler l’ensemble des pays occidentaux dans une libéralisation mondialisée.

L’arrivée autour de la table du Conseil, mais aussi au Parlement et, surtout, à la Commission, de treize nouveaux États a marqué la fin des ambitions spécifiques qu’on pouvait avoir pour l’Europe. Les anciens pays du Comecon n’étaient pas vraiment préparés à entrer dans un ensemble solidaire et organisé. Ils attendaient surtout de l’Union des subventions, et l’accès à nos marchés. Mais ils étaient atlantistes avant d’être européens. Plusieurs ont d’ailleurs conditionné leur adhésion à l’Union à celle à l’OTAN.

Le paradoxe est que ces pays ont revendiqué en même temps au sein de l’Union des droits supérieurs à ceux que devaient normalement leur donner leur taille et leur poids. Et la Constitution européenne, élaborée dans des conditions très discutables, et ratifiée dans des conditions encore plus contestables, leur a donné ces droits. Les petits États font aujourd’hui la loi dans les institutions européennes. Il y a à la Commission (qui vote à la majorité simple) trois Baltes pour un Français. Au Conseil, la règle de la « double majorité » permet aux « nouveaux » États membres de bloquer toute décision qui leur déplait. Au Parlement, la répartition des sièges est outrageusement favorable aux plus petits États. La France, pays fondateur, est ainsi sous-représentée, et pratiquement hors d’état d’exercer une vraie influence dans les trois institutions européennes. On a récemment vu les conséquences de cette situation lors de différentes affaires, comme celle des travailleurs détachés ou du glyphosate.

Mais, aujourd’hui, la faiblesse de l’Union ne vient pas seulement du nombre de ses membres. Elle tient aussi à la modification du système institutionnel de l’Union (du fait de son élargissement) qui fonctionne, il faut le dire, avec des institutions illégitimes. L’exemple des relations avec la Chine, évoqué plus haut, et symptomatique. Nous ne pouvons plus mener à l’égard de Pékin une politique de fermeté, car la politique commerciale doit être menée à la majorité qualifiée, et cette majorité dépend du bon vouloir de pays sur lesquels la Chine exerce aujourd’hui une très forte influence. L’Union élargie est faible, mais ses membres les plus importants sont empêchés d’agir à titre national. Une situation vraiment absurde.

En réalité, on peut se demander si tout ce que nous avons construit depuis cinquante ans, pour donner à l’Europe une capacité à agir et à se défendre, n’est pas en train de s’effondrer. Même vis-à-vis des États-Unis, à l’égard desquels nous avions réussi à préserver notre cohésion lors de trois « rounds » commerciaux successifs, nous ne nous tenons plus solidement unis. Il suffit aujourd’hui d’une menace de M. Trump sur l’automobile allemande pour que le président de la Commission se précipite à Washington et lui promette, sans mandat, des « arrangements » flous, pour obtenir un « armistice provisoire ». Il y a de quoi en être abasourdi, quand on se souvient de la fermeté avec laquelle, en 1993, dans le cadre de l’Uruguay Round, nous avions remis au pas MM. Brittan et Kantor qui avaient essayé de conclure un accord pareillement contraire à nos intérêts.

Dans une Europe à 28, il n’y a en réalité plus de vision commune ni de volonté de se construire un destin commun. Le débat moral sur les "valeurs", comme celui, émotionnel, sur l’accueil des migrants, occultent la vraie question, qui est de savoir comment l’Europe peut encore garder une place et un rôle dans un monde qui l’écrase et qui la nie. Tandis que, sous la pression des opinions, les gouvernements européens débattent du sort à réserver aux passagers de l’Aquarius, M. Trump peut mettre en œuvre une politique qui anéantit tout ce que nous avons voulu faire depuis cinquante ans pour montrer au monde que nous existions. Pas une entreprise européenne ne s’essaiera à enfreindre l’embargo américain à l’égard de l’Iran. Chacun sait que le fameux texte de 1996, qu’on présente comme une parade efficace contre l’unilatéralisme américain, est un sabre de bois. Et tout le monde peut constater que l’euro, lui-même, qui devait « permettre à l’Europe de commercer dans sa monnaie », ne nous sert en l’occurrence à rien, puisque nos grands acteurs économiques sont connectés au système monétaire américain, et donc vulnérables. Arrêtons de nous gargariser de cette formule, « l’euro, instrument de l’indépendance de l’Europe ». Dans l’économie mondiale, le dollar est et reste roi.

Dans les circonstances actuelles, comment relancer le couple franco-allemand ?

Depuis dix ans, le couple franco-allemand fonctionne de façon totalement déséquilibrée.

Traditionnellement, l’axe Paris/Berlin repose sur trois équilibres. D’abord, les deux économies doivent être, autant que possible, à parité, ou dans un état de santé comparable. Ensuite, face à une Allemagne exprimant les attentes des pays du nord de l’Europe, la France doit pouvoir relayer les sensibilités de ses deux grands voisins du Sud. Enfin, des relations personnelles de confiance, fondées elles aussi sur l’équilibre des personnalités, sont nécessaires entre les dirigeants des deux pays, pour faciliter le dialogue et la compréhension mutuelle.

Sur ces trois points, la situation s’est beaucoup détériorée.

Nous sommes désormais en état de grave infériorité économique par rapport à l’Allemagne, pas seulement par la situation de nos finances, mais plus encore à cause de notre calamiteuse balance commerciale et de notre déclin industriel de plus en plus sensible. Il faudrait, sur les trois sujets, des mesures beaucoup plus énergiques que celles prises depuis un an, pour que nous puissions parler de nouveau dans de bonnes conditions à Berlin.

L’équilibre géographique sur lequel nous avions la possibilité de nous appuyer s’est lui-même altéré. Nous n’avons plus aucun appui à attendre de l’Italie. Certes, le gouvernement de Rome n’est pas proche de nos idées, mais nous avons besoin d’une bonne entente pour équilibrer le poids des pays du Nord. Nous placer en situation de confrontation ouverte avec notre voisin italien équivaut à nous affaiblir et nous isoler. Le dialogue plus constructif que nous avons avec le nouveau gouvernement espagnol, bien fragile, ne suffit pas.

Quant aux relations personnelles entre le président et la chancelière, exécrables sous Nicolas Sarkozy, aimables mais marquées par une faible considération réciproque sous François Hollande, elles sont restées très ambiguës depuis l’arrivée au pouvoir d’Emmanuel Macron. Angela Merkel n’a certainement pas apprécié que l’Élysée s’emploie à présenter le jeune président français comme le nouveau « leader naturel » de l’Europe. Si elle est restée en retrait, c’est parce qu’elle doit gérer une situation interne compliquée, mais aussi parce qu’elle ne juge pas les idées du président tellement « nouvelles », mais y voit plutôt la permanence de tropismes français qu’elle ne partage pas. Elle se sent suffisamment solide, avec la popularité personnelle dont elle continue de jouir dans son propre pays, pour résister à ce vent d’ouest qui ne la déstabilise pas réellement. La chancelière demeure solidement assise sur deux certitudes, qui continuent à lui procurer un sentiment de supériorité. La première est que l’Allemagne a une économie solide, alors que la France ne s’est pas encore redressée. Et la seconde est que le « phénomène macronien », si novateur soit-il, a peu de chances d’ébranler les colonnes du temple européen, dont elle détient les clés. Quelles que soient leurs performances électorales l’an prochain, les deux partis de la coalition berlinoise, CDU et SPD, continueront à contrôler les deux principaux groupes parlementaires européens. Les formations françaises dispersées en une demi-douzaine de listes auront du mal à s’insérer dans ces groupes, et encore plus de mal à s’y faire entendre. L’Allemagne continuera à faire la loi au Parlement européen, comme elle le fait depuis bien longtemps.

Un réel redressement du couple franco-allemand supposerait un redressement rapide de l’économie française, et, toujours côté français, une recherche d’union plus que de division. La France ne peut réduire son combat européen à la défense de valeurs morales, elle ne peut s’éloigner des peuples qui veulent que l’Europe défende d’abord son identité, c’est la revendication qu’elle a elle-même portée dans tous les combats européens depuis cinquante ans. La France est déjà sous-représentée dans les institutions européennes. Elle s’affaiblirait encore plus en prenant des positions excessives ou déséquilibrées, en engageant des campagnes certes louables, mais dans lesquelles nous risquons d’être peu suivis, réveillant au contraire des contentieux et de vieilles rancunes, face à une Allemagne qui, elle, a su ne se couper de personne.

[1] Organisation mondiale du commerce.

MARTIN (Claude), La diplomatie n’est pas un dîner de gala, L’aube, 2018.
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