L’agriculture, ciment de l’Europe ?

L’agriculture a été l’un des piliers de la construction européenne, si ce n’est son principal ciment. Contrairement au charbon et à l’acier, elle concernait l’ensemble des pays fondateurs. Elle a toujours occupé une place centrale dans la perception des populations, puisque personne n’échappe aux enjeux alimentaires. C’était déjà vrai il y a 70 ans.

Lorsque l’on évoque l’agriculture et la construction européenne, on parle d’une aventure de longue durée, qui s’étend sur plusieurs décennies. Depuis 70 ans, l’Europe a renforcé ses productions agricoles. Au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, la situation alimentaire était catastrophique et les tickets de rationnement ont perduré longtemps dans de nombreux pays, y compris en France.

Au-delà de la sécurité alimentaire, le développement agricole a également facilité l’aménagement du territoire, l’inclusion des espaces ruraux et, progressivement, la préservation des paysages. Il a aussi contribué à garantir la sécurité sanitaire des aliments consommés en Europe. La puissance normative européenne demeure très importante dans ce domaine. Ces normes ont inspiré une partie du monde, en particulier ces dernières années, avec l’intégration de considérations environnementales plus ambitieuses.

La politique agricole commune (PAC) a accompagné beaucoup plus de jeunes Européens que le programme Erasmus. En sept décennies, elle a largement contribué à sécuriser le quotidien des populations européennes. Dans le même temps, la PAC a régulièrement constitué un sujet de friction lors des élargissements.

Le Royaume-Uni a beaucoup négocié sur cette question, ainsi que sur la pêche. Lorsque l’Espagne et le Portugal ont rejoint la Communauté dans les années 1980, les sujets agricoles étaient déjà une source de tensions aux frontières pyrénéennes. De nombreux débats ont également eu lieu lors du passage de l’Europe à 27, puis à 28 États membres : il fallait répartir un budget européen plus important, dont un tiers est aujourd’hui encore consacré à la PAC, après avoir longtemps représenté les deux tiers. En définitive, sur les 70 années de construction européenne, la majeure partie du budget de l’Union a servi à garantir aux Européens un approvisionnement alimentaire suffisant, de qualité et diversifié, même si ce choix a parfois suscité des controverses.

L’Europe agricole : les paradoxes d’une politique commune

L’histoire de l’Europe agricole a été marquée par plusieurs épisodes emblématiques : les excédents de production dans les années 1980, puis les changements de politique économique, avec l’abandon progressif des quotas dans les années 1990 et 2000. L’agriculture européenne s’est alors ouverte à la mondialisation et aux échanges internationaux, à l’instar de l’économie européenne dans son ensemble.

Avec le temps, cette évolution a fait apparaître plusieurs paradoxes. Dès le début des années 1990, la PAC a engagé des réformes structurelles visant à mieux prendre en compte l’environnement, notamment sous l’impulsion de Jacques Chirac et d’une France alors influente dans le concert européen. La politique agricole s’est progressivement et davantage tournée vers les enjeux environnementaux et moins vers la production. Parallèlement, elle est devenue moins commune et plus concurrentielle entre les États membres.

Enfin, l’Europe dispose d’une politique agricole commune en matière d’organisation des marchés et de normes, mais ne mène pas de politique agricole extérieure véritablement commune. En dehors des frontières de l’Union, chaque État membre agit largement à sa manière. Il participe aux accords commerciaux européens, mais promeut ses productions, mène sa diplomatie économique et valorise ses produits à l’échelle mondiale à travers un discours souvent marqué par une identité nationale. Les réflexions sur l’Europe comme puissance n’ont donc jamais intégré les questions agricoles et alimentaires à la hauteur de leur importance. L’Europe a beaucoup mobilisé l’agriculture pour unir ses États membres et ses sociétés, mais elle a peiné à s’exprimer de manière unifiée à l’extérieur, comme c’est souvent le cas dans d’autres domaines de la politique internationale.

L’avenir de la PAC : entre opportunités et inquiétudes

Ces dernières années, l’Europe semble se chercher. En interne, elle peut susciter de la lassitude, du découragement ou de la frustration. Il est toutefois important de rappeler les effets positifs qu’elle produit, notamment en matière de mobilité et de facilitation des échanges de produits, de personnes et de capitaux. On observe également, dans plusieurs pays européens, la montée de mouvements nationalistes et de critiques à l’égard de l’Europe. Sur la scène européenne, l’agriculture a évolué en parallèle de ces transformations politiques.

La dernière réforme de la PAC, adoptée avec en parallèle la sortie de pandémie de Covid-19, a notamment renforcé le principe de subsidiarité en permettant à chaque État membre d’élaborer son propre plan stratégique national agricole. C’était une première depuis le début de la construction européenne. Pour cette politique, l’une des rares à être véritablement communautaires, les États membres ont donc obtenu une plus grande latitude pour renationaliser certaines pratiques.

Cette tendance devrait s’accentuer lors de la prochaine étape. Le prochain cadre financier pluriannuel donnera aux États membres une marge de manœuvre accrue dans la gestion de leur part du budget européen. La PAC, qui restera un élément important de ce budget, sera concernée à la fois par la transformation de l’ingénierie financière européenne et par sa propre réforme, actuellement en discussion, qui pourrait renforcer encore les logiques nationales.

Le prochain cadre financier pluriannuel, pour la période 2028-2034, sera très différent. Ursula von der Leyen défend l’idée d’accorder davantage de souplesse et de manœuvre budgétaire dans un contexte d’accélération de l’agenda international qui n’est de fait plus en adéquation avec la fixation de règles sur sept ans. La PAC sera donc affectée à la fois par cette évolution financière et par sa propre réforme. Le mouvement engagé lors de la dernière réforme, il y a six ans, devrait ainsi s’amplifier.

Les dernières déclarations du chancelier allemand conditionnent tout débat budgétaire sur le cadre financier pluriannuel à la question de l’aide budgétaire à l’Ukraine. Les négociations budgétaires entre États membres deviennent extrêmement complexes. Plusieurs pays, dont l’Allemagne et plusieurs États du Nord, plaident pour davantage de rigueur et une réduction de l’enveloppe globale. Si l’on tient compte de l’inflation, le budget de la prochaine PAC pourrait diminuer de 20 % par rapport à son niveau actuel.

Dans tous les pays européens, la prochaine PAC suscite donc des inquiétudes. Il convient toutefois de nuancer ce constat : dans plusieurs pays, les agriculteurs ne souhaitent plus nécessairement bénéficier de la PAC telle qu’elle existe aujourd’hui. Certains estiment qu’elle freine les transitions, l’innovation et l’entrepreneuriat, et qu’elle sert essentiellement à maintenir la paix sociale dans les territoires ruraux à court terme. Selon eux, la PAC tend à freiner les performances agricoles, qu’elles soient écologiques ou économiques. Un certain nombre d’agriculteurs, davantage tournés vers l’entrepreneuriat et l’innovation, considèrent qu’elle contribue au maintien du statu quo dans une partie du monde agricole.

Il faut cependant rappeler que, dans de nombreux États membres, la PAC constitue aussi la principale source de revenus et de sécurité pour les exploitations et les productions agricoles. Le monde agricole se fracture ainsi en deux dans l’ensemble des pays. Cette fracture est particulièrement nette en France, mais elle est également très présente ailleurs. En Italie, par exemple, de nombreuses manifestations agricoles ont eu lieu dans le sud du pays, avec des comportements qui reflètent les deux tendances évoquées.

Nous sommes donc confrontés à un débat budgétaire et à une réflexion sur la nature de la PAC : ce qu’elle est aujourd’hui, ce qu’elle pourrait cesser d’être et ce qu’elle devrait financer en priorité. Plusieurs acteurs la remettent fortement en question.

L’Ukraine au cœur de l’équation agricole européenne

Le rôle de l’Ukraine constitue un élément majeur de l’équation agricole européenne. Comme le suggère notre ouvrage Russie – Ukraine : la guerre hybride, co-écrit avec Thierry Pouch et Arthur Portier, la question agricole pèsera lourdement sur l’évolution des relations entre l’Ukraine et l’Europe.

L’Ukraine ne rejoindra pas l’Union européenne en renonçant à son agriculture, l’un de ses principaux atouts économiques et géopolitiques. La PAC, dans sa forme actuelle, ne correspond toutefois pas à l’identité agricole ukrainienne, qui repose sur une production très importante, une forte orientation vers l’exportation et une grande intensité capitalistique.

Par ailleurs, l’Europe redoute les conséquences de l’adhésion de l’Ukraine, qui modifierait encore davantage l’équilibre budgétaire et la répartition des crédits de la PAC, alors que son enveloppe pourrait déjà diminuer. Or l’Ukraine possède probablement l’agriculture la plus compétitive du continent européen. Les coûts de production y sont très inférieurs à ceux de la France. Ainsi, si l’Ukraine rejoint l’Union, l’écart de compétitivité entre les productions sera considérable.

L’Ukraine dispose également, malgré les pertes territoriales subies, d’un espace agricole immense, de sols d’une qualité exceptionnelle et d’un tissu d’acteurs économiques qui continue de monter en puissance malgré la guerre. Il faut aussi prendre en compte les progrès accomplis par le secteur agricole ukrainien depuis cinq ans : il fait preuve à la fois de résilience et d’innovation, et ne se limite plus à produire des matières premières destinées à l’exportation. Son industrie agroalimentaire se développe rapidement et produit des biens transformés à plus forte valeur ajoutée. L’Ukraine peut également contribuer à répondre à un besoin important de l’Europe : celle-ci a adopté de vastes stratégies de transition climatique et énergétique afin de sortir du pétrole, mais ne produit pas suffisamment de biomasse agricole à des fins énergétiques.

Pour réduire notre dépendance au pétrole, il faudra davantage de ressources agricoles. Une part importante de certains carburants européens est déjà issue de biocarburants. Le carburant aérien durable, ou « sustainable aviation fuel », en est un exemple révélateur. D’ici 2035, les compagnies aériennes européennes devront intégrer une part importante de produits agricoles à leurs carburants. Les secteurs agricoles seront donc appelés à contribuer au transport aérien de demain. Il faut davantage de biomasse agricole, mais l’Europe n’en produit pas assez. L’Ukraine accélère actuellement le développement de cultures intermédiaires ou non alimentaires pour contribuer à cette production, comme le font déjà le Brésil, l’Inde, l’Indonésie et la Malaisie, notamment. Ces pays investissent de plus en plus dans l’agriculture pour réduire leur dépendance au pétrole, et pas uniquement pour assurer leur approvisionnement alimentaire. Ils cherchent également à concilier cette démarche avec les engagements pris dans le cadre de l’accord de Paris. L’Union européenne est donc mise au défi sur ce terrain.

La compétitivité agricole et agroalimentaire européenne

Comme les décisions ne sont que rarement prises à 27, l’Europe perd en influence et en capacité à s’exprimer sur la scène mondiale. Pourtant, lorsqu’on agrège les statistiques des 27 États membres, l’agriculture et l’agroalimentaire européens sont puissants. C’est un peu comme aux Jeux olympiques : si l’on additionne les médailles des 27 États membres, l’Europe se classe en tête. Mais, pris individuellement, les pays ont une place beaucoup plus limitée sur la scène internationale.

La France traverse actuellement une période charnière dans les secteurs agricole et agroalimentaire. Sa situation est moins favorable qu’il y a quelques années, notamment parce qu’elle a largement délaissé le marché européen. Elle reste forte, voire parfois plus forte, sur certaines destinations lointaines, mais son influence dans les négociations politiques et budgétaires à Bruxelles a diminué. Par ailleurs, le centre de gravité de l’innovation agricole s’est déplacé vers l’est de l’Europe, notamment vers la Pologne, qui a beaucoup progressé au cours des quinze dernières années.

La France a surtout perdu des parts de marché dans l’Union européenne. Sa balance commerciale demeure très excédentaire hors du marché communautaire, mais elle a enregistré l’an dernier un déficit de 5 milliards d’euros vis-à-vis des autres pays européens. L’Italie, le Danemark et l’Espagne ont, au contraire, gagné des parts de marché au détriment de la France ces dernières années.

Le monde agricole français, dans toute sa diversité, risque donc de voir l’influence politique de la France décliner dans les prochains mois. La capacité du pays à peser sur le budget et à défendre le maintien de la PAC pourrait être plus faible que jamais dans l’histoire de la construction européenne. Rappelons également que le versement de la contribution d’un État à l’Union européenne est lié à des conditions qui déterminent sa capacité à recevoir des aides communautaires, notamment celles de la PAC.

Enfin, l’Union européenne doit faire face à des menaces extérieures, notamment à des formes d’attaques hybrides. Vous avez peut-être entendu parler des incidents visant des supermarchés en Europe. Ils ne sont pas les seuls concernés : de nombreuses entreprises et industries agroalimentaires ont également été touchées, notamment dans le secteur des produits de la mer et, plus largement, dans les chaînes du froid. Les acteurs de ces secteurs sont victimes de cyberattaques.

Les menaces hybrides prennent aussi des formes plus concrètes : sabotage de sites industriels, mobilisations visant parfois des exploitations agricoles, des zones d’élevage ou des industries agroalimentaires, dans le but de ralentir ou de perturber les activités logistiques. À cela s’ajoute une désinformation multicanale particulièrement importante sur ces questions.

L’agriculture européenne est également mise à l’épreuve par les chocs géopolitiques, logistiques et maritimes mondiaux, ainsi que par les changements climatiques sur le continent. Nous avons longtemps considéré, à tort, que l’Europe serait à l’abri de ces bouleversements et qu’ils concerneraient surtout d’autres régions du monde. L’agriculture européenne devra apprendre des expériences de nombreuses régions confrontées à la rareté de l’eau et aux difficultés de maintenir leur production dans un contexte d’instabilité croissante. En matière d’agroécologie, les Européens auront donc beaucoup à apprendre des autres régions du monde, plutôt que l’inverse. C’est un exemple de cette diplomatie inversée qui se développe.