ANALYSES

Covid-19 et migration : le reniement des droits

Tribune
6 octobre 2020
Par Paul Chiron, juriste en droit des étrangers


À partir du mois de février, les frontières mondiales se sont fermées les unes après les autres afin d’essayer d’enrayer la propagation du coronavirus et les frontières européennes n’ont pas fait exception. Dès le 16 mars, la Commission européenne a invité les chefs d’État et de gouvernement à instaurer des restrictions de déplacements concernant les voyages non essentiels. Cette fermeture progressive des frontières a eu de nombreuses conséquences et a notamment paralysé la politique d’expulsion menée par la France et l’Union européenne.

Dans ce contexte de fermeture des frontières et d’interruption des liaisons aériennes, les expulsions vers des pays européens ou des pays tiers sont devenues impossibles. Cependant, malgré cette situation inédite, il fallut attendre plus d’un mois après la recommandation de la Commission européenne de limiter les voyages transfrontaliers avant que celle-ci n’émette des orientations concernant les questions migratoires. Ce document, publié le 17 avril, concernait trois sujets : l’asile, l’expulsion et la rétention des personnes en situation irrégulière.[1]

Concernant l’asile, la Commission européenne demanda aux États membres d’exclure les personnes en quête de protection internationale des limitations de déplacement en respect du principe de non-refoulement[2], le droit fondamental de demander l’asile devant être garanti malgré les restrictions dues aux mesures sanitaires. Cependant, malgré la demande de la Commission la situation des demandeurs d’asile dans l’Union européenne s’est nettement détériorée durant cette crise. Le parcours migratoire déjà périlleux en temps normal s’est davantage complexifié. Les frontières extérieures de l’Union européenne ont été fermées,[3] l’Italie et Malte ont annoncé la fermeture de leurs ports imposant aux bateaux de sauvetage en mer tels que l’Ocean Vikings ou le Sea Watch 3 de rester à quai laissant sans possibilités de secours les embarcations en détresse.[4] La situation aux frontières françaises n’a guère été mieux puisque comme l’a documenté Amnesty International, les refoulements illégaux à la frontière franco-italienne ont continué durant le confinement, mettant notamment en péril la vie d’une mère et de son fils de 5 ans[5]. Le Conseil d’État a condamné l’administration pour ce refoulement estimant que « l’autorité administrative a porté une atteinte grave et manifestement illégale au droit d’asile, qui constitue une liberté fondamentale ». Malheureusement, ces refoulements sont quasi quotidiens et la situation sanitaire actuelle ne fait que les rendre plus dramatiques. La fermeture de nombreuses administrations a également plongé les demandeurs d’asile dans une grande précarité.[6] Le volet « asile » du droit des étrangers n’est pas le seul à être impacté par la crise sanitaire que nous traversons. Les politiques d’expulsion de personnes en situation irrégulière ainsi que de rétention administrative dans un contexte de fermeture des frontières et de crise sanitaire se sont avérées bouleversées engendrant de nombreuses questions.

Déplacements non essentiels et expulsions, deux poids deux mesures

Le 17 avril, alors que la France est à l’arrêt depuis un mois, la Commission européenne publie ses orientations relatives à la mise en œuvre des dispositions pertinentes de l’Union européenne régissant les procédures d’asile et de retour et à la réinstallation et note notamment plusieurs difficultés sur la mise en œuvre de la politique d’éloignement de personnes en situation irrégulière. Elle constate entre autres la disponibilité de moins de personnel compétent en matière d’immigration du fait par exemple de leur redéploiement sur d’autres missions,[7] la baisse drastique du nombre de vols commerciaux et autres moyens de transport ainsi que les mesures restrictives prises par les pays en matière d’entrée sur leur territoire. A ces difficultés, la Commission européenne propose plusieurs solutions afin « d’aider les autorités nationales à déterminer les mesures qui pourraient être prises afin de garantir la continuité et la sécurité des procédures prévues pour assurer le retour des ressortissants de pays tiers dans leur pays d’origine ou de transit ». Elle invite le personnel compétent à « poursuivre son action dans le domaine du retour […] afin d’être prêt à agir lorsque les opérations de retour pourront reprendre […] et à rattraper le retard accumulé lorsque la perturbation causée par les mesures restrictives aura pris fin ». La Commission poursuit que même durant cette période « les procédures de retour devraient se poursuivre dans la mesure du possible ».

La Commission européenne au travers de ses orientations vient, une nouvelle fois, sacraliser la politique d’expulsion en œuvre en Europe la faisant primer sur les risques sanitaires. Cette priorisation de l’immigration face à l’enjeu sanitaire que nous rencontrons, l’Europe n’est pas la seule à l’opérer. Les États-Unis ont également continué et continuent à mettre en œuvre leur politique migratoire alors que le pays subit de plein fouet la pandémie. Le New York Times a enquêté sur le rôle de l’ICE[8] dans la transmission du virus. Cette investigation révèle que la rétention et l’expulsion participent à la prolifération du coronavirus sur le sol américain, mais également dans le monde.[9] Le magazine démontre ainsi que certaines personnes ont été contaminées durant leur rétention dans les centres de l’ICE et que des personnes malades ont été expulsées dans leur pays d’origine, risquant ainsi de propager le virus. De même en Europe, alors que dès le 16 mars, la Commission européenne demande aux États membres de restreindre les déplacements non essentiels à destination de l’Union européenne afin de lutter contre la propagation du COVID-19, elle propose, un mois après, le soutien de Frontex, l’agence européenne en charge des frontières, pour organiser et mener à bien des éloignements. Tout comme l’a fait l’ICE, la Commission européenne prend le risque de participer à la prolifération du virus en encourageant les expulsions. Ce risque était d’ailleurs bien connu et assumé par la Commission puisque celle-ci, dans le même document, encourage la mise en place de « retours volontaires » « « car ils atténuent les risques pour la santé et la sécurité induits par les opérations de retour, notamment en réduisant au minimum les risques pour les migrants en situation irrégulière et pour le personnel qui les accompagne ».

Ces orientations de la Commission européenne sont évidemment facultatives, les États membres restant souverains sur les questions de gestion des frontières. Néanmoins elles ont été mises en œuvre par la France qui, à plusieurs reprises, a expulsé des personnes dans leur pays d’origine malgré le contexte sanitaire et la propagation de la pandémie. Ainsi, même durant la période du confinement, des vols charters ont été affrétés pour mener à bien des expulsions vers la Roumanie ou l’Albanie. Cependant, s’il est aisé de mettre en œuvre des expulsions vers certains États, notamment avec le soutien de Frontex, l’un des freins identifiés par la Commission européenne à l’éloignement des personnes en situation irrégulière est l’accord du pays d’origine de réadmettre leurs ressortissants alors même que des restrictions de voyages existent à travers le globe. La Commission, pour faire face à cette difficulté, rappelle aux États membres que « les pays tiers restent tenus, en application du droit international, de réadmettre leurs propres ressortissants ». Loin de toute solidarité, la Commission incite donc les États membres de l’Union européenne à mettre sous pression les États récalcitrants en rappelant leurs obligations internationales. En pratique aujourd’hui, de nombreux pays conditionnent la délivrance de laissez-passer consulaire à la production de tests PCR négatifs. Cette condition d’être testé négatif emporte de nombreuses questions éthiques. Refuser d’être testé afin d’éviter l’expulsion au détriment de sa propre santé ou accepter en encourant le risque d’un renvoi vers le pays que l’on a fui, tel est le dilemme de nombreuses personnes étrangères actuellement retenues dans les centres de rétention français. Dilemme aggravé par la possibilité d’être condamné pour soustraction à une mesure d’éloignement en cas de refus de test.[10]

Malgré tous les efforts déployés afin d’exécuter les décisions d’expulsions, la fermeture des frontières et la diminution drastique des moyens de transport ont engendré un ralentissement certain de nombre d’éloignement. Cependant, l’administration a continué d’enfermer des personnes en situation irrégulière dans les centres de rétention administrative aux dépens de leurs droits.

La rétention administrative dans le contexte de l’épidémie de Covid-19

Dès le 20 mars, trois jours après le début du confinement, le Défenseur des droits, la Contrôleure générale des lieux de privation de liberté ainsi que le président de la Commission nationale consultative des droits de l’homme ont appelé à la fermeture temporaire des centres de rétention administrative.[11] Cet appel était motivé par deux raisons, d’une part du fait des risques sanitaires et d’autre part de l’absence de fondement légal à la rétention du fait de la fermeture des frontières.

Des risques sanitaires bien réels

Alors qu’en France un confinement était imposé à la population afin d’éviter la promiscuité et les regroupements, les centres de rétention ont continué d’être en activité dans des conditions non conformes aux règles sanitaires imposées au reste de la population. La Contrôleure générale des lieux de privation de liberté, Adeline Hazan, lors d’une visite dans les centres de rétention de Vincennes et du Mesnil Amelot notait le 20 avril que « le respect des gestes barrières étaient impossible en raison du manque d’informations et d’équipement, des conditions d’hygiène déplorables de l’agencement architectural et des conditions de vie imposées aux personnes retenues »[12]. La Contrôleure générale insiste sur l’inadéquation de ces centres avec le respect des règles sanitaires. Le juge administratif, saisi à plusieurs reprises, s’est toujours refusé à obliger l’administration à fermer temporairement ces lieux de privation de liberté préférant enjoindre l’administration à prendre certaines mesures afin de respecter les gestes barrières. Il est cependant à noter que l’ordonnance du juge des référés du Conseil d’État statuant sur une demande d’association de fermer temporairement les centres de rétention a été rendue le 27 mars 2020 et que le rapport de la CGLPL a été dressé lors de visites effectuées au mois d’avril, la situation ne s’était donc manifestement pas améliorée malgré les injonctions de la plus haute Cour de l’ordre administratif. Les risques de contamination évoquaient par les trois autorités administratives indépendantes ainsi que par plusieurs associations se sont par ailleurs avérés vérifiés. Plusieurs cas de contamination à l’intérieur du centre de rétention ont été notés au CRA[13] du Mesnil Amelot. Cependant, outre les risques sanitaires, l’enfermement en centre de rétention administrative dans ces conditions est une réelle atteinte aux droits des personnes concernées et illustre le véritable usage de ces centres.

« La rétention n’est plus justifiée, elle se retrouve dépourvue de base légale »

C’est par ces mots que la Contrôleure générale des lieux de privation de liberté saisit le ministère de l’Intérieur en appelant à la fermeture des CRA. Le placement en rétention, au vu des conditions actuelles, porte atteinte à de nombreux droits des personnes enfermées, dont le premier d’entre eux, le droit à la sûreté. Si l’article 5 de la Convention européenne des droits de l’homme vient protéger ce droit et interdire la privation de liberté arbitraire, il pose plusieurs exceptions et notamment celle qu’une procédure d’expulsion soit en cours. Cependant, alors que les frontières étaient, voire sont toujours, fermées, peut-on considérer que des procédures d’expulsion peuvent justifier cet enfermement ? Dans son courrier du 20 avril adressé au ministère de l’Intérieur, la Contrôleure s’interroge sur la légalité de la rétention administrative.[14] L’enfermement des étrangers étant intimement lié à la procédure d’expulsion elle ne peut être justifiée, selon le droit européen et national, que par le fait qu’il existe des perspectives raisonnables d’éloignement.[15] Or, en cette période, comme nous avons pu le voir, les possibilités de renvois sont limitées malgré les efforts de l’Union européenne et des États membres. La Commission européenne ne manque cependant pas d’évoquer la question de la rétention administrative dans ses orientations à destination des États membres et notamment la question des perspectives raisonnables d’éloignement. Elle estime sur ce point que « les restrictions temporaires adoptées par les États membres et les pays tiers afin de prévenir et d’enrayer la propagation de la COVID-19 ne devraient pas être interprétées comme menant automatiquement à la conclusion qu’il n’existe plus, dans tous les cas, de perspective raisonnable d’éloignement ». Avis que la CGLPL ne partage en rappelant dans sa saisine du ministre de l’Intérieur que « la rétention n’étant plus justifiée par la perspective d’un éloignement, elle se trouve dépourvue de base légale. ». La jurisprudence a d’ailleurs largement consacré ce point en estimant que les preuves de la possibilité d’un éloignement durant la durée de la rétention n’étaient pas suffisantes pour justifier une privation de liberté mettant ainsi fin à la rétention. Malheureusement, malgré le faible nombre d’expulsions depuis le 17 mars, cette jurisprudence tend à se renverser.

Si nous ne pouvons que nous réjouir de faible taux d’éloignement durant cette période, cette privation de liberté abusive est très préoccupante et ne peut, une nouvelle fois, que nous interpeller sur la véritable raison de cette politique d’enfermement. La rétention administrative, fer de lance de la politique d’éloignement à la française, s’illustre en partie via le remplissage de charters et des centres de rétention. Il s’agit donc de crédibilité et d’illustration d’une politique au détriment de la liberté et des droits de personnes exilées. Peut-être que la crainte qui motive ces reniements de nos valeurs républicaines est simplement résumée par un cadre du ministère de l’Intérieur dans le journal Le Monde : « On va s’apercevoir qu’on peut vivre sans politique de lutte contre l’immigration irrégulière. »[16]

 

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[1] A retrouver sur le lien https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/HTML/?uri=CELEX:52020XC0417(07)&from=EN

[2] Prévu par l’article 33 de la Convention de Genève de 1951 relative au statut des réfugiés

[3] Agitant le spectre du coronavirus, la Hongrie ferme sa frontière à tous les migrants venant de Turquie, Infomigrants, 3 mars 2020, https://www.infomigrants.net/fr/post/23138/agitant-le-spectre-du-coronavirus-la-hongrie-ferme-sa-frontiere-a-tous-les-migrants-venant-de-turquie

[4] Coronavirus : l’Ocean Viking repart en mission de sauvetage en Méditerranée, France 3, 19 juin 2020, https://france3-regions.francetvinfo.fr/provence-alpes-cote-d-azur/bouches-du-rhone/marseille/coronavirus-comment-ocean-viking-s-apprete-retourner-mediterranee-1843402.html

[5] La France viole le droit d’asile à la frontière italienne, Amnesty International, 10 juillet 2020, https://www.amnesty.fr/refugies-et-migrants/actualites/la-france-viole-le-droit-dasile-a-la-frontiere-italienne

[6] Enregistrement des demandes d’asile en Île-de-France : condamnation de principe de l’administration, Dalloz Actualité, 5 mai 2020, https://www.dalloz-actualite.fr/flash/enregistrement-des-demandes-d-asile-en-ile-de-france-condamnation-de-principe-de-l-administrat

[7] Ce qui a été le cas par exemple avec les fonctionnaires de la police aux frontières en poste au centre de rétention d’Hendaye, mobilisés sur les missions de contrôle à la frontière franco-espagnole.

[8] Immigration and Customs Enforcement, l’agence fédérale de police aux frontières des États-Unis

[9] ‘It Was Like a Time Bomb’: How ICE Helped Spread the Coronavirus, The New York Times, 10 juillet 2020 https://www.nytimes.com/2020/07/10/us/ice-coronavirus-deportation.html

[10] Le test Covid, un dilemme pour les sans-papiers en centre de rétention, Libération, 14 septembre 2020, https://www.liberation.fr/france/2020/09/14/le-test-covid-un-dilemme-pour-les-sans-papiers-en-centre-de-retention_1798547

[11] Coronavirus : « Sauvegardons les droits fondamentaux pendant la crise sanitaire », Tribune, 20 mars 2020, https://www.lemonde.fr/idees/article/2020/03/20/coronavirus-sauvegardons-les-droits-fondamentaux-pendant-la-crise-sanitaire_6033892_3232.html

[12] https://www.cglpl.fr/wp-content/uploads/2020/04/Lettre-ministre-CRA-Vincennes-Mesnil-Amelot-VD-2.pdf

[13] Centre de rétention administrative

[14] https://www.cglpl.fr/wp-content/uploads/2020/04/Lettre-ministre-CRA-Vincennes-Mesnil-Amelot-VD-2.pdf

[15] Article L554-1 du CESEDA et 15 de la directive 115/2008/CE dite « retour »

[16] Coronavirus : les centres de rétention administrative se vident, Le Monde, 21 mars 2020, https://www.lemonde.fr/societe/article/2020/03/21/les-centres-de-retention-administrative-se-vident_6033939_3224.html
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