Justice transitionnelle : quels défis ?
Tribune
31 décembre 2012
C’est une question difficile, de savoir si la justice transitionnelle « fonctionne ». D’abord parce qu’il s’agit quand même de justice, et que celle-ci, par définition, et en tant notamment qu’elle est une vertu, ne se mesure pas… Pourtant, et en partie sous la pression des bailleurs de fonds, les tentatives se multiplie dans le « milieu » pour évaluer son impact, mesurer sa réussite, voire construire un « indicateur » de transition réussie. Mais cela pose des enjeux considérables. Sur combien d’années est-ce qu’on mesure ? 5 ans, 10 ans, 15 ans ? Considère-t-on que l’Afrique du Sud ou l’Argentine, par exemple, ont fini leur transition ? Et, surtout, même si on estime que la transition démocratique est réussie, comment savoir si c’est seulement grâce au processus de justice transitionnelle, sous l’effet d’une commission vérité seulement ? Comme vous l’avez dit, les facteurs économiques jouent aussi un rôle très important dans la démocratisation, mais on peut aussi ajouter la formation d’une culture, d’un habitus démocratique, l’ouverture du pays à l’extérieur, etc.
Par ailleurs, dans de nombreux cas, rouvrir le dossier du passé peut raviver de vieilles rancœurs, susciter des tensions, et s’avérer contraire, dans l’immédiat en tout cas, à la paix. Pensez à la France d’après la Deuxième Guerre mondiale, et le temps qu’il a fallu pour que l’on aborde franchement la question de la collaboration. D’ailleurs, on a longtemps considéré que les nations étaient construites sur l’oubli : c’était l’idée de Nietzsche ou de Renan, notamment. Le cas de l’Espagne est aussi intéressant : c’est un modèle de transition démocratique réussie, mais qui s’est effectuée, dans l’immédiat en tout cas, au prix d’un « pacte d’oubli » et d’une amnistie généralisée. Cela a beaucoup changé. On le voit dans le contexte des révolutions arabes, où très tôt la demande d’une confrontation au passé a émergé. C’est presque devenu un réflexe : il faut traiter le passé. Les archives, par exemple, sont vite devenues un enjeu politique en Egypte ou en Tunisie. Il y a aujourd’hui une très forte demande de la société civile pour la mise en place d’une justice transitionnelle, et elle est considérée comme un outil pour permettre la démocratie.
Pour autant, il ne faut pas trop en attendre. C’est une mauvaise compréhension que de faire de la justice transitionnelle une recette immédiate pour établir la démocratie ici et maintenant. Plus modestement, ce que la justice transitionnelle peut faire, c’est de rétablir la confiance, à la fois des citoyens envers les institutions et des citoyens entre eux, et de permettre la reconnaissance des souffrances et des violences. Dans les deux cas, la dimension rituelle et symbolique est fondamentale. La justice transitionnelle a une fonction très normative : dans des contextes où toutes les valeurs ont été inversées, elle sert, aussi, à rétablir du sens.
Si l’on parvient à la confiance et la reconnaissance, c’est déjà beaucoup. La démocratie et la réconciliation peuvent être des buts de la justice transitionnelle, mais ce sont des buts finaux, qui sont amenés par une multitude d’autres facteurs. Et ils se mesurent en générations plus qu’en années. Cette dimension temporelle est importante, car on a tendance à être impatient aujourd’hui dans ces processus : là encore, l’après-révolution arabe est révélateur. On a parfois l’impression que la communauté internationale attend que ces sociétés se démocratisent entièrement du jour au lendemain, en oubliant le temps qu’il a fallu à la France et aux Etats-Unis pour y arriver !
De manière générale, faut être prudent quant à l’idée de « modèles ». C’est très fréquent, dans le milieu de la justice transitionnelle, de faire référence à cette idée. Par exemple, le Maroc prétend pouvoir servir de modèle à la Tunisie ; la Tunisie aussi joue le rôle de « leader » pour les autres pays des révoltes arabes, notamment l’Egypte, et s’inspire beaucoup des transitions de l’Europe de l’Est… Longtemps, c’est l’Afrique du Sud qui servait de modèle, et qui sert encore, notamment en Côte d’Ivoire. Mais même la Commission Vérité et Réconciliation sud-africaine est critiquée. On dit qu’elle n’a pas su écouter toutes les victimes, qu’elle leur a imposé le pardon, que les réparations ont été insuffisantes… Cette circulation des pratiques et des normes est passionnante à observer, mais il faut bien garder en tête que chaque contexte est unique, et qu’on évolue dans des situations fondamentalement imparfaites.
La Tunisie a fait le souhait depuis le printemps arabe de mettre en place des instruments à des fins de justice transitionnelle. Comment cela se traduit-il ? Quels effets peut-on en attendre pour le pays ?
En Tunisie, la justice transitionnelle a surgit très tôt, avant même la chute du régime, puisque la décision de créer deux commission d’enquêtes a été prise avant même le départ de Ben Ali. Il semble y avoir une réelle volonté politique de traiter le passé, mais c’est aussi un sujet très contentieux, qui risque à tout moment d’être instrumentalisé politiquement. Plusieurs mesures ont été prises en parallèle : des procès militaires contre certains responsables des crimes de l’ancien régime, des programmes de réparation pour les martyrs et blessés de la révolution, l’assainissement de certaines administrations (justice, police, médias…). Cela a parfois été fait dans la précipitation, et pas toujours de façon cohérente. Les procès des anciens dignitaires en particulier sont critiqués, car ils n’ont pas été l’occasion de réellement révéler le fonctionnement du régime de Ben Ali, ou de promouvoir une forme de réconciliation. Les Tunisiens attendent encore leur Nuremberg…
Je pense que si la justice transitionnelle est à ce point un enjeu politique, c’est aussi parce que le parti au pouvoir, Ehnnahda, représente une catégorie de victimes, car beaucoup sont d’anciens prisonniers politiques. Quand ils ont émis l’idée de s’attribuer des réparations, cela a provoqué un tollé général, surtout quand on voit le contexte économique du pays… On risque d’observer, ainsi, une sorte de « concurrence des victimes », une opposition et une fragmentation du processus en différentes catégories : les victimes islamistes, les victimes gauchistes, les victimes de la révolution, les victimes de Barraket Essahel, les victimes de la révolte du bassin minier de 2008… Dépasser ces différences sera un enjeu central.
Ce qui fait l’originalité de la Tunisie, c’est aussi la création d’un Ministère de la justice transitionnelle, ce qui est totalement inédit. Ce Ministère est là pour superviser le dialogue national sur la justice transitionnelle, qui a été ouvert en avril 2012. Des consultations ont été menées à travers tout le pays, pour écouter les voix des victimes, et recueillir les attentes de la société civile. Sur cette base, une loi va être bientôt soumise à l’Assemblée nationale constituante. Elle prévoit notamment la création d’une « Commission Vérité et Dignité » qui enquêtera sur toutes les violations des droits de l’homme commises depuis 1955. Le titre donné est intéressant, et révélateur d’une volonté de prendre en compte la dimension sociale et économique, si centrale dans les revendications du printemps arabe. Car ces révolutions se sont faites au nom de la dignité, comprise d’abord en ce sens social et économique. Si la justice transitionnelle se fait au détriment de ces droits-là, elle sera vouée à l’échec. En même temps, intégrer les violations des droits sociaux et économiques posera des enjeux considérables, notamment parce que cela va considérablement étendre la définition des « victimes », et risque de rendre le processus impraticable.
Ce qu’on peut attendre de ces instruments, c’est, à nouveau, de rétablir la confiance des Tunisiens envers leurs institutions, et de reconnaitre les violations passées. A terme, cela pourra contribuer à une forme de réconciliation, et au rétablissement de la règle du droit. Quand je dis « réconciliation » ici, c’est à la fois au sens institutionnel, mais aussi, en Tunisie, au sens régional : il sera fondamental de reconnaitre la division du pays, entre la côte (Tunis, Sahel), et les régions marginalisées de l’intérieur (Sidi Bouzid, Gafsa, Kasserine…), et de comprendre la manière dont cette division et cette marginalisation ont, aussi, été le fruit d’une volonté politique. Des réparations collectives pour ces régions, notamment sous la forme de programme de développement communautaire, pourraient être ainsi envisagées.
Quels défis se posent à la justice transitionnelle pour améliorer son mécanisme ou éviter ses effets pervers ?
Les défis sont immenses et les ambitions sont grandes. Souvent, on demande à la justice transitionnelle d’accomplir énormément : guérir les victimes, réconcilier la société, réécrire la mémoire collective, juger tous les responsables… Il est inévitable que cela engendre des déceptions, des frustrations. La réconciliation se mesure sur des générations. Les victimes ne peuvent pas « guérir ». La mémoire d’une nation se construit lentement. Il est difficile, et long, de juger chacun des responsables. Je dirai donc qu’il faut être modeste, et toujours considérer les particularités de chaque contexte pour éviter toute solution « clé en main ».
Concernant les obstacles, je dirai que le plus important, c’est l’instrumentalisation politique. Les sociétés en transition sont des sociétés fragiles, en proie à des tensions profondes, et la tentation peut être grande d’utiliser les outils de la justice transitionnelle pour renforcer la légitimité du pouvoir en place, ou pour mettre en avant les souffrances d’une seule catégorie de victimes, aux dépens des autres. Ainsi, beaucoup ont reproché à l’Instance Equité et Réconciliation marocaine d’avoir été un moyen pour le roi de redorer son image, sans réellement rendre justice pour les victimes, puisqu’aucun procès n’a eu lieu et que les responsabilités n’ont pas été établies. En Russie également, une Commission Vérité a été créée, mais elle réécrit l’histoire du passé d’une manière totalement favorable au pouvoir, sans reconnaitre les violations des droits de l’homme de l’ère soviétique !
Pour éviter ce type d’usages politiques, la société civile doit rester très vigilante, et les droits de l’homme doivent être au cœur de la justice transitionnelle. Il faut renforcer cette dimension juridique pour éviter l’accaparement politique. La justice transitionnelle correspond à quatre droits de l’homme fondamentaux, et internationalement reconnus : le droit à un recours efficace, le droit à la vérité, le droit aux réparations, et le droit aux garanties de non-récurrence.
Cela étant dit, on ne pourra jamais évacuer totalement la dimension politique. Car si celle-ci n’est pas une forme amoindrie de justice, elle n’en reste pas moins une forme particulière, appliquée dans des contextes difficiles, où l’on sera toujours obligé de faire certains choix. Par exemple, c’est face à l’impossibilité, dans les contextes transitionnels, de juger effectivement tous les responsables des violations passées, que s’est développé le mécanisme des « commissions vérité », qui reposent sur une forme alternative, non pénale, de la justice. On parle alors de « justice reconstructive » : dévoiler la vérité et réintégrer, plutôt que punir, les coupables pour refonder le tissu social et permettre la réconciliation.
Le cas de l’Afrique du Sud est révélateur de ce pragmatisme politique : il ne faut pas oublier que c’était pour des raisons d’abord d’ordre politique que la Commission Vérité et Réconciliation a été mise en place. Desmond Tutu et Nelson Mandela savaient bien qu’ils ne pourraient pas juger tous les membres du parti pro-apartheid, et tenir un nouveau Nuremberg. Les conséquences politiques et économiques auraient été désastreuses (retrait des investisseurs, fuite des capitaux, perte d’expertise…). Le « pardon » et la « réconciliation » étaient donc bien, par-delà les nobles idéaux religieux et communautaires, des impératifs aussi politiques.
Au vu de ces possibles instrumentalisations, certains experts ont critiqué la justice transitionnelle elle-même, considérant qu’elle était une forme partisane de justice, une manière de déguiser l’impunité et de contenir le mécontentement populaire en période d’instabilité politique en ayant l’air, au moins, de « faire quelque chose » pour les victimes. Certains parlent même de « justice d’exception », ou de « justice transactionnelle ». Si cette critique est infondée, il faut bien reconnaitre que cette possibilité d’instrumentalisation rappelle en tout cas les experts de la justice transitionnelle à leurs propres limites : en l’absence de toute volonté démocratique, leurs outils risquent fort d’être utilisés pour des fins bien différentes des leurs.
Je pense que c’est justement en déchargeant la justice transitionnelle de trop grandes attentes (guérir les victimes, réconcilier les peuples, construire la démocratie…) qu’on la préservera contre toute tentative de l’utiliser politiquement, et qu’on en fera ce qu’elle doit réellement être : un processus de justice centré sur la reconnaissance des victimes et sur la réaffirmation de leurs droits fondamentaux et qui constitue, à ce seul titre, un premier pas vers la démocratie.
Lire la première partie de l’entretien : Justice transitionnelle : Comment dépasser les haines et ressentiments pour parvenir à la démocratie