L’Union européenne : une puissance ?

D’abord, le mythe de l’« Europe puissance » est une réalité économique, celle d’une grande puissance agricole, industrielle et commerciale avec une monnaie unique et un Marché unique qui regroupe 27 États et plus de 500 millions de travailleurs, marchands et consommateurs. Ensuite, depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne (1er décembre 2009), l’Union européenne jouit de la personnalité juridique internationale et s’est dotée d’un président stable au Conseil européen ainsi que d’un Haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, destiné à être à la tête d’une forme de « service diplomatique européen ». Autrement dit, le traité de Lisbonne ouvre théoriquement la voie à une reconfiguration du rôle international de l’Union européenne, à travers une capacité juridique renforcée et une représentation mieux incarnée… Dans l’attente de la mise en place effective de ce nouveau dispositif institutionnel, il est permis de penser que celui-ci n’est pas de nature à transformer la puissance partielle de l’Union en puissance réelle. En effet, alors que l’on s’interroge sur l’« impuissance de l’État », l’Union européenne accède progressivement au rang de puissance publique, mais sans disposer de tous les moyens pour satisfaire une véritable « volonté de puissance ».

L’Union européenne ne peut se prévaloir de la souveraineté – qualité inhérente au statut d’Etat – en dépit des transferts de compétences dont elle bénéficie de manière continue. La création de l’Union européenne ne résulte pas de sa propre volonté, mais de celle d’Etats, dont elle tire sa principale source de légitimité. Dès lors, associer l’Union européenne à l’idée de puissance publique est a priori exclue si l’on s’en tient au rapport de consubstantialité entre puissance et souveraineté. Cependant, l’Union européenne dispose d’un pouvoir unilatéral de commandement et de contrainte qui se manifeste par la production d’actes unilatéraux à caractère général et impersonnel doté de la force obligatoire.
L’affirmation de cette puissance normative européenne n’est pas sans conséquence sur les puissances publiques nationales. Ainsi, certaines de ses manifestations sont de nature à favoriser le phénomène de « déterritorialisation » de la puissance publique nationale. Elément constitutif de la définition (descriptive) de l’Etat, le territoire est une expression spatiale de la délimitation de la souveraineté nationale. Or, l’ambition intégrative de la construction européenne et la réalisation d’un marché commun sont de nature à remettre en cause la limite dans l’espace et le « fondement physique » de la puissance publique étatique. Les frontières territoriales entre les Etats membres perdent de leur rigidité : les territoires nationaux s’inscrivent désormais dans un « ensemble plus vaste », un « espace sans frontières intérieures ».

La puissance et l’autonomie normatives de l’Union européenne contrastent avec son « impuissance coercitive », sa « dépendance financière » et son imperfection institutionnelle en matière exécutive.

D’abord, en sus de la faiblesse de ses moyens financiers, l’Union européenne pâtit d’une dépendance budgétaire à l’égard de ses Etats membres. En effet, si les ressources propres de l’Union ont par définition une nature fiscale, la majorité des prélèvements perçus par les Communautés et l’Union européennes ne revêt pas un caractère proprement fiscal. Le système des « ressources propres » est défaillant, comme l’atteste la part prépondérante de la ressource « PNB » – devenue « RNB » – dans l’ensemble des ressources de l’Union européenne. Ce processus de « défiscalisation » des prélèvements sur recettes au profit des Communautés européennes montre que les prélèvements communautaires s’apparentent plus à un système de contributions budgétaires qu’à un transfert de produit fiscal spécifique aux Communautés. A travers cette forme de « renationalisation » progressive des ressources propres, le mode de financement de l’Union européenne place celle-ci dans une position de dépendance financière « pathologique » à l’endroit des Etats membres.

Ensuite, l’Union est marquée par une relative impuissance coercitive. Les pouvoirs de sanction font partiellement défaut à l’Union européenne, alors même que la méconnaissance des obligations communautaires doit être sanctionnée. L’Union n’est pas impuissante en la matière. Des sanctions de type politique peuvent être appliquées aux Etats, mais elles demeurent difficiles à mettre en œuvre. Surtout, les violations du droit communautaire par les Etats membres peuvent faire l’objet d’une sanction judiciaire par la Cour de justice. Le manquement est prononcé par la Cour de justice et la procédure peut déboucher sur une condamnation de l’État membre – lui demandant de se conformer à ses obligations – et, le cas échéant, sur des sanctions pécuniaires. Néanmoins, il est remarquable que les particuliers ne bénéficient toujours pas du droit de recours en constatation en manquement, monopolisé par les Etats membres et la Commission. L’Union européenne peut également infliger des sanctions de nature administrative et pénale à l’égard des particuliers, sujets du droit communautaire à part entière. Des sanctions administratives sont établies et prononcées par des institutions de l’Union. Ce pouvoir de sanction s’exerce essentiellement dans le domaine du droit de la concurrence. Le Conseil peut instituer des amendes en vue d’assurer le respect des règles du traité relatives aux ententes et aux abus de position dominante. De la même manière, dans le cadre de l’Union économique et monétaire, le Conseil peut prendre les règlements nécessaires à la mise en oeuvre de certaines dispositions des statuts du système européen de banques centrales. En matière de sanction pénale, les doutes sur la faculté de l’Union européenne d’infliger ce type de sanction sont progressivement levés. D’une part, elle dispose d’un pouvoir de sanction réel mais limité dans ce qui relevait du troisième pilier. D’autre part, il s’avère désormais que des sanctions pénales peuvent être établies dans le cadre de l’ex-pilier communautaire. En effet, non seulement la Cour de justice oblige les Etats membres à assurer l’effectivité et l’efficacité de la sanction de la violation du droit communautaire, mais la théorie de la connexité matérielle l’a conduit à considérer que le législateur communautaire pouvait être amené à intervenir lorsque l’adoption de normes pénales est nécessaire pour assurer l’effectivité du droit communautaire

Enfin, malgré cette évolution d’ensemble, l’Union souffre encore d’un déficit de force publique interne et externe. Il n’existe ni une police ni une armée européennes digne de ce nom. Les unités de coopération judiciaire (Eurojust) et policière (Europol) restent marquées par une compétence et des moyens strictement limités. En somme l’Union est incapable de faire respecter par la force le respect de ses actes, de garantir la réalisation effective de sa propre volonté. Celle-ci repose in fine sur les moyens coercitifs et le pouvoir contraignant des Etats membres. La réalisation de sa volonté repose essentiellement sur l’intervention des Etats et a fortiori des autorités et puissances publiques nationales. Cette réalité dénote la carence structurelle de l’Union européenne. La « puissance publique européenne » s’exerce par le truchement de la « puissance publique nationale » des États.