Rapport au Parlement 2021 sur les exportations d’armement de la France : que retenir ?

Le ministère des Armées vient de remettre au Parlement son dernier rapport annuel sur les exportations d’armement de la France. Quelle position occupe aujourd’hui la France sur le marché de l’armement ? Quels sont les principaux éléments à retenir de ce rapport ? Gaspard Schnitzler, chercheur à l’IRIS, revient sur la politique française en matière d’exportation d’armement ainsi que les enjeux économiques et géopolitiques qu’elle sous-tend.

Que représente la France sur le marché mondial de l’armement et quels sont ses principaux clients ?

En 2019, la France était le troisième pays exportateur d’armes dans le monde, avec environ 8,3 milliards d’euros d’exportations, soit 8% des exportations mondiales d’armement, ce qui la place loin derrière la Russie (20%) et les États-Unis (37%), mais devant l’Allemagne (5,5%) et la Chine (5,2%). Si l’on fait abstraction de la baisse significative qu’ont connu ces exportations en 2020 (-41%), en grande partie liée à la pandémie du Covid-19, les exportations d’armement françaises sont en constante augmentation depuis dix ans (+70% entre 2011 et 2019). Pour ce qui est des pays destinataires, le dernier rapport au Parlement nous apprend qu’en 2020, les trois principaux clients de la France étaient dans l’ordre l’Arabie saoudite, les États-Unis et le Maroc. Cette information est néanmoins à relativiser dans la mesure où elle n’est que le reflet d’une situation momentanée, qui de surcroît peut être faussée par quelques contrats emblématiques. En revanche, une analyse des prises de commandes sur les cinq dernières années révèle une tendance bien plus significative : à eux trois, l’Inde (21%), l’Égypte (20%) et le Qatar (18%), représentaient 59% des exportations d’armes françaises sur la période 2016-2020. Enfin, il convient de noter que si l’Union européenne demeure bien la principale destination des exportations d’armement française (25%) – juste devant le Proche et Moyen-Orient (24%) et l’Asie-Océanie (22%) – la part des exportations françaises à destination de l’Union européenne a diminué de façon significative par rapport à 2019 (42%). Pour autant, les récentes prises de commande de la Grèce (18 Rafale, dont 6 neufs) et de la Croatie (12 Rafale d’occasion) devraient permettre de relancer la dynamique européenne en matière d’exportations d’armement voulue par le ministère des Armées.

Quels sont les enjeux pris en compte dans la définition de la politique d’exportation d’armement française ?

L’approche française en matière d’exportations d’armement répond essentiellement à des enjeux d’ordre économique et géopolitique. D’un point de vue économique, les exportations permettent avant tout de préserver les capacités industrielles de la Base industrielle et technologique de défense (BITD) et de réaliser des économies d’échelle en réduisant le coût unitaire des équipements. En effet, le modèle économique de l’industrie de l’armement repose sur trois piliers : les commandes du ministère des Armées, les débouchés civils et les exportations. Face à une commande publique qui ne permet pas de maintenir en activité l’ensemble du tissu industriel de défense – environ 200 000 emplois directs et indirects, dans une dizaine de grands groupes et plus de 4 000 PME – les exportations sont indispensables pour préserver le savoir-faire et la compétitivité des industriels français. Le développement dans les années 2000 de la classe de sous-marins Scorpène, exclusivement destinée à l’export, pour compenser l’absence de commandes entre la classe de sous-marins Triomphant des années 1990 et celle des Suffren dont les livraisons viennent de débuter, illustre bien cette tendance.

La pandémie actuelle a également mis en lumière les vulnérabilités induites par cette dépendance aux exportations.  Si dans son ensemble la BITD française a su se montrer résiliente face à la crise sanitaire, le report de certaines livraisons pour cause de ruptures d’approvisionnement en pièces et équipements en provenance de l’étranger, ou les suspensions de commandes en raison de coupes budgétaires, ont fragilisé une BITD composée à 80% de PME, structurellement plus vulnérables que les ETI ou grands groupes. Enfin, les marges dégagées par les exportations permettent aux industriels de la défense, dont l’activité est bien souvent duale, d’investir en Recherche et développement (R&D) qui irrigue ensuite l’ensemble du tissu industriel.

D’un point de vue géopolitique, la politique française en matière d’exportation d’armement répond à plusieurs objectifs : celui de préserver la sécurité et les intérêts de la France en renforçant les capacités de pays partenaires à assurer leur propre défense, mais également celui de favoriser les coopérations et l’interopérabilité des armées, notamment en Europe, avec pour finalité le développement d’une culture stratégique commune. Enfin, les exportations répondent bien évidemment à une volonté de préservation de l’autonomie stratégique et de la souveraineté française, en permettant de garantir un niveau de production suffisant au maintien de savoir-faire et de compétences clés.

Qu’en est-il du contrôle de ces exportations ? Comment la politique française répond-elle aux objectifs internationaux en matière de transfert d’armements et de transparence ?

En premier lieu, il convient d’avoir à l’esprit que le principe qui prévaut en matière d’exportation d’armement est celui de la prohibition. En effet, l’article L.2335-2 du code de la défense interdit l’exportation sans autorisation préalable de matériels de guerre et matériels assimilés vers des États non-membres de l’Union européenne (ou assimilés). Pour pouvoir faire l’objet d’une exportation vers des pays tiers, les équipements français sont soumis au contrôle de la Commission interministérielle pour l’exportation des matériels de guerre (CIEEMG), chargée d’examiner les demandes d’agrément préalables à l’attribution de licences d’exportation par le Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN). En théorie les exportations font donc office d’exception. Au-delà de ce contrôle national, la France adhère à un cadre juridique international et européen stricte, qui régule les exportations d’armement et impose des obligations en matière de transparence, c’est notamment le cas de l’Arrangement de Wassenaar de 1996 – qui introduit l’obligation de notifier les transferts d’armes -, de la Position commune du Conseil de l’Union européenne en matière d’exportations d’armes de 2008 – révisée en 2019 -, ou encore du Traité sur le Commerce des Armes des Nations Unies de 2013. Pourtant, la politique française en matière d’armement fait régulièrement l’objet de critiques, aussi bien de la part d’ONG que de certains élus, lui reprochant un manque de transparence et de contrôle parlementaire, alors que l’on compte parmi les principaux clients de la France des pays engagés dans des conflits où subsiste un risque de violation des droits humains. C’est notamment ce que soulignent les députés Jacques Maire et Michèle Tabarot, qui, dans un rapport d’information publié en novembre 2020, appellent à un contrôle parlementaire accru et à davantage de transparence, afin que l’information ne se limite plus seulement au rapport annuel remis par le ministère des Armées au Parlement depuis 1998. Ces revendications semblent avoir été entendues – du moins en partie – par le ministère des Armées, qui, pour la première fois, fait mention dans son rapport au Parlement des refus de licence d’exportation et annonce que la procédure de contrôle des biens à double usage pourra faire l’objet d’un rapport dédié dès 2022. Reste à savoir si la proposition de créer un organe parlementaire chargé du contrôle des exportations d’armement, à l’instar de la délégation parlementaire au renseignement, sera, elle aussi, suivie d’effets. À elle seule, cette question résume toute la complexité de l’arbitrage délicat, mais néanmoins nécessaire, à opérer entre intérêts économiques, partenariats stratégiques et exigence de respect d’un certain nombre de principes moraux auxquels la France adhère.