Un an après son élection, Nicolas Sarkozy aura su imposer sa patte sur les questions de défense comme dans les autres domaines. Reste que là comme ailleurs si des chantiers sont ouverts, il est encore un peu tôt pour tirer des conclusions Ainsi le retour dans la structure militaire intégrée de l’OTAN n’est encore qu’une option puisque elle est conditionnée par des avancées dans l’Europe de la défense. Le feuilleton du 2ème porte-avions, qui avait agité la campagne électorale, n’est lui même pas clos du fait des difficultés budgétaires. Des lignes de force semblent donc se dégager mais sans certitude absolue sur le résultat final.

Demander à une commission, mise en place en août 2007, de rédiger un nouveau Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, est en soit le témoignage d’une volonté de changement. Le dernier Livre blanc sur la défense datait de 1994, avant la professionnalisation des armées, avant la naissance de la politique européenne de sécurité et de défense, avant les attentats du 11 septembre 2001. Parmi les grandes démocraties occidentales, nous étions le dernier pays à avoir révisé les textes fondamentaux déterminant notre politique de défense et cette mise à plat était nécessaire.

Première inflexion notable, le Livre blanc porte sur la défense et la sécurité nationale et non sur la défense. Le contexte international a changé et les menaces ont aussi changé de nature. Autrefois nous avions le sentiment que notre sécurité se jouait à l’extérieur de nos frontières, ce n’est plus le cas aujourd’hui. Il est évident que la menace terroriste plane sur la France comme sur les autres pays occidentaux même si nous n’avons pas eu à ce jour à subir d’attentats sur notre sol. Nous ne sommes donc pas à l’abri des terroristes qui, comme le nuage de Tchernobyl, ne s’arrêteront pas aux frontières, surtout avec la déterritorialisation de structures comme Al-Qaïda.

Le Livre blanc sera aussi l’occasion de « toiletter » l’Ordonnance de 1959 afin de mieux articuler les moyens civils et militaires de la sécurité pour améliorer notre réponse en cas d’attentats terroristes. Cette synergie entre moyens civils et militaires est également nécessaire en cas de catastrophes naturelles importantes.

Prenant en compte cette évolution, le Président de la République a déjà annoncé, lors du premier point d’étape du Livre blanc le 3 janvier 2008, la création d’un Conseil de défense et de sécurité nationale qui consiste en fait à un élargissement des compétences du Conseil de défense à tous les domaines concernant la sécurité nationale. Parallèlement, on créerait un poste de coordinateur au renseignement ainsi qu’un conseil consultatif sur la défense et la sécurité nationale auprès du Président de la République. C’est néanmoins le Secrétariat général à la défense nationale qui assurerait le secrétariat du conseil de défense et de sécurité nationale.

A ce niveau, trois interrogations naissent.

On a tout d’abord le sentiment que l’on va transférer la structure interministérielle en matière de défense, le SGDN, qui dépend aujourd’hui du Premier ministre, au Président de la République. Tout se passe comme si le Président de la République était plus que jamais le chef des armées de l’article 15 de la Constitution et le Premier ministre moins que jamais, responsable de la défense nationale de l’article 21 de la Constitution. Avalise-t-on un état de fait ou cherche-t-on à concentrer aux mains du Chef de l’Etat les prérogatives de défense et de sécurité nationale ?

L’autre question que l’on peut se poser est de savoir si le conseil consultatif créé auprès du Président deviendra une sorte de nouvelle administration en matière de prospective de sécurité ou si cette structure va travailler en réseau avec les structures qui existent déjà. Il y a un risque d’inflation de cellules étatiques de prospective, d’autant plus que le ministre de l’intérieur vient récemment de créer sa propre structure, la délégation à la prospective et à la stratégie. Rappelons que dans ce domaine il existe déjà la DAS qui dépend du ministre de la Défense et le CAP qui dépend du ministère des Affaires étrangères.

La dernière interrogation réside dans le rôle du coordonnateur en matière de renseignement qui sera nommé auprès du Président de la République. On peut comprendre que le Président de la République ait besoin de disposer d’une synthèse des informations recueillies par les services de renseignement, notamment pour prendre les décisions dans le cadre du Conseil de défense et de sécurité nationale. Néanmoins, si sous la houlette de ce coordinateur sont définies les directives en matière de renseignement ainsi que les moyens qui seront accordés aux services, cela signifierait que le Président de la République exerce directement une activité qui relève du domaine législatif, domaine qui relève aujourd’hui du seul Premier ministre au niveau de l’exécutif. Cela renvoie à la question de l’articulation des réformes concernant la défense à la réforme des institutions. Concrètement, on peut s’interroger sur la manière dont le contrôle sur la politique de renseignement sera opéré s’il y a un transfert de celle-ci vers l’Elysée. Aujourd’hui, tous les ministères disposent de structures de contrôle de l’efficience des politiques de renseignement. Au niveau parlementaire, ce contrôle se fait par l’intermédiaire de la délégation parlementaire au renseignement ainsi que dans le cadre plus général de la LOLF quant aux aspects budgétaires de cette politique. Il y a un risque évident d’opacité à transférer la détermination des politiques publiques vers l’Elysée, non pas qu’il y ait une intention maligne dans ce projet, mais simplement parce qu’il n’y a pas d’administration qui puisse effectuer ce contrôle à l’Elysée. 40 ans de dérive quant à la politique africaine de la France, due en grande partie à la spécificité que présentait l’existence d’une cellule africaine de l’Elysée, devrait nous éclairer sur ce sujet. Il serait donc nécessaire que l’on puisse avoir l’assurance qu’un contrôle effectif continuera à s’exercer au niveau administratif au sein des ministères concernés, et ce tant sur le plan financier que sur les orientations données à ces services. Il faudrait également s’interroger sur la nécessité éventuelle de renforcer les pouvoirs de la délégation parlementaire au renseignement pour éviter les dérives que l’on a pu constater aux Etats-Unis dans les années 60 et 70.

L’accent mis sur le renseignement, tant humain que spatial, et que l’on ne peut contester, a d’ailleurs donné naissance à la création d’une cinquième fonction stratégique, « connaissance et anticipation ». C’est également une des nouveautés annoncées lors du point d’étape du 3 janvier 2008.

La réflexion en cours sur le Livre blanc sur la défense et la sécurité pose également la question de la répartition de l’effort financier entre sécurité et défense. Durant les derniers mois écoulés, les généraux français se sont relayés pour mettre l’accent sur la nécessité de ne pas sacrifier les moyens affectés à la projection des armées (1). Leur raisonnement est le suivant : si la France est menacée sur son territoire, les causes de ces menaces ne se situent pas en France mais dans les régions du monde où les conflits ne sont pas réglés. Pour Vincent Desportes « il appartient aux politiques et aux stratèges de marteler qu’il existe un lien fort entre ce que j’appellerai ‘nos batailles de l’avant’ et notre sécurité intérieure. Hier c’était assez facile, puisque l’adversaire était juste de l’autre côté des frontières. Aujourd’hui, les théâtres où nous devons intervenir sont loin du territoire national. Les Français doivent comprendre qu’il est plus facile d’éradiquer les sources de violence à l’étranger que d’essayer de combattre celles-ci dans nos rues, nos quartiers et nos villes, si nous la laissons parvenir jusqu’à nous » (2) .

Or les bruits qui circulent sont très pessimistes. L’armée de terre perdrait plus de 10 000 hommes et le contrat opérationnel « dimensionnant » serait ramené de 50 000 à 30 000 hommes (3) .

Pourquoi sommes-nous arrivés à une telle situation ? Il faut bien reconnaître que nous payons aujourd’hui dix ans d’irrationalité budgétaire à vouloir poursuivre un modèle d’armée 2015 que nous savions inatteignable dès 2002. Après une année budgétaire sacrifiée par le gouvernement socialiste lors de la Loi de programmation militaire 1997-2002, la sagesse aurait voulu alors que l’on remette le modèle d’armée à plat, et ce d’autant plus que s’accumulaient les engagements budgétaires de programmes d’armement qui allaient entrer en phase de fabrication à la fin de la première décennie des années 2000. Rien n’a été fait pour remédier à cette situation après 2002, et on a laissé se créer une sorte de crise des « subprimes » à la mode défense, le nouveau gouvernement héritant d’une situation où manquait un tiers du budget d’équipement, environ 6 milliards d’euros par an à partir de 2009, pour tenir le rythme qui était fixé. Dans ce contexte, la non maîtrise du coût des programmes d’armement ou l’excès du recours au « tout technologique » sont de mauvais arguments pour expliquer cette situation. Le pouvoir politique, toutes familles confondues, est responsable d’une situation que les armées ont également contribué à créer en adoptant une stratégie consistant à se dire qu’une fois qu’un programme d’armement était lancé, le pouvoir politique ne peut plus l’arrêter.

L’armée va donc être confrontée à l’impossibilité de franchir cette « bosse budgétaire » tant dans son format que pour ses équipements. Dans la marine par exemple, les bruits qui circulent sont sans ambiguïté sur le caractère inextricable de la situation budgétaire. Il y aurait bien des sous-marin Barracuda mais la construction serait étalée dans le temps, 8 frégates Fremm au lieu de 17 et un deuxième porte-avions qui ne serait lancé qu’en 2015 à moins que le Président de la République ne se sente tenu par des promesses de campagne et ne décide de sacrifier d’autres programmes.

Cette situation est d’autant plus préoccupante que les « mauvaises nouvelles », c’est-à-dire la nouvelle Loi de programmation militaire 2009-2014, qui devrait être déposée au mois de juillet, va coïncider avec le début de la Présidence française de l’Union européenne. Il sera donc bien difficile de vouloir faire de la PESD l’un des objectifs de la présidence française si par ailleurs nous donnons l’impression de réduire notre effort de défense.

Les seuls domaines qui seront privilégiés seront l’espace militaire, mais le niveau des crédits était très bas ces dernières années, et la dissuasion. Lors du discours de Cherbourg à l’occasion du lancement du sous-marins le Terrible, Nicolas Sarkozy a rappelé l’attachement de la France à la dissuasion, ne concédant qu’une réduction d’un tiers de la composante aéroportée qui peut d’ailleurs être présentée en 2010 lors de la conférence d’examen du TNP, comme une contribution de la France à s’engager dans la voie du désarmement.

Parallèlement, l’exigence de réduction du train de vie de l’Etat, qui affecte tous les ministères, n’épargnera pas le ministère de la Défense. La RGPP, revue générale des politiques publiques, se traduira par la suppression de 42 000 postes en 6 ans. Des rationalisations étaient certes possibles mais l’effort qui sera demandé en terme de soutien et de logistique sera très important. De plus, on peut s’interroger sur un processus qui est découplé du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, puisque la réduction du format des armées, liée à la définition d’un nouveau contrat opérationnel, sera indépendante de la RGPP. La RGPP sera l’affaire des armées, mais également des élus toujours inquiets des fermetures de casernes, synonyme de réduction de l’activité économique. Les prochains mois seront en tous cas certainement marqués par des tractations sur le sujet.

La vrai rupture viendra-t-elle du retour de la France dans le commandement intégré de l’OTAN ? La réponse n’est pas si simple. D’abord, comme le souligne Frédéric Bozo, une telle tentative a déjà eu lieu à deux reprises, en 1997 avec Jacques Chirac, et, moins connu, en 1991 avec François Mitterrand (4) . Ces tentatives s’expliquent par le changement du contexte international, la fin de la guerre froide, qui fait que nous ne devions plus craindre d’être impliqués dans les plans de défense, notamment nucléaire, de l’OTAN. Et de fait, alors même que ces deux tentatives ont échoué, la France a repris progressivement sa place dans un certain nombre de structures de l’OTAN, notamment le comité militaire où se réunissent les ministres de la Défense, et a surtout investi toutes les nouvelles structures de l’OTAN : l’Allied Command Transformation (ACT) et la Nato Response Force (NRF) lors du sommet de Prague en 2002. En 2007, la situation était certes paradoxale : 3ème contributeur en soldats pour les opérations de l’OTAN et 4ème contributeur financier, la France était un bon élève, avec cette limite qu’elle s’opposait quasi mécaniquement à toute proposition d’évolution de l’Alliance.

Au-delà de la rupture affichée, le pari de Nicolas Sarkozy est assez classique. Se glissant dans le moule de ses deux prédécesseurs, François Mitterrand et Jacques Chirac, il conditionne ce retour dans le commandement intégré à des avancées dans l’Europe de la défense. Reste qu’à la différence de ceux-ci, il a annoncé clairement cet objectif de retour dans le commandement intégré lors du sommet de l’OTAN à Bucarest les 2 et 3 avril 2008, là où ses prédécesseurs avaient été plus prudents : on n’a jamais rien su de la tentative avortée sous François Mitterrand alors que Jacques Chirac avait pris soin de camoufler l’entreprise sous couvert de la revendication du commandement Sud de l’OTAN.

Quelles peuvent être les modalités de ce retour ? Il n’y a, aujourd’hui, pratiquement plus que trois instances - le comité des plans de défense, le commandement militaire intégré et le groupe des plans nucléaires - où la France n’est pas présente. Il est probable que cette réintégration ne concernera que les deux premières instances. Il est probable également que pour des raisons financières, et parce qu’il faut dégraisser une structure militaire intégrée qui est pléthorique, on n’enverra que très progressivement des officiers français investir la chaîne de commandement. Techniquement parlant, cette réintégration ne pose donc pas de gros problèmes. Formellement, il est faux de dire que la France perdra son indépendance car cela ne changera rien à la règle de fonctionnement de l’Alliance atlantique, qui est celle du consensus.

Mais la réintégration dans l’OTAN constitue un double pari politique. Frédéric Bozo considère que c’est sur le long terme qu’il faut apprécier le résultat de cette démarche. Il faut sans doute distinguer selon les paris qui sont engagés.

Politiquement parlant, le plus important est que nous obtenions des compensations effectives pour l’Europe de la défense sous peine de donner l’impression que nous sacrifions l’UE sur l’autel de l’OTAN. Il existe deux critères qui nous permettront de mesurer le succès ou l’échec de cette tentative et dans ce cas la tendance qui se dégagera dès le départ risque bien d’emporter le résultat final.

Première question qui se pose : l’UE restera-t-elle autonome vis-à-vis de l’OTAN ? Cette condition apparaît nécessaire à remplir pour deux raisons.

En premier lieu, cela serait une erreur de faire de l’UE l’organisation qui sous-traite le volet civil des opérations de l’OTAN. Il existe une tendance très nette à aller dans ce sens, sous couvert de meilleures relations entre l’UE et l’OTAN. Cette répartition des tâches est à proscrire. Ce n’est pas le fait d’accoler un volet civil à une opération militaire qui rend obligatoirement une opération extérieure réussie. C’est en effet le concept global d’une opération, dans le cadre d’un objectif politique prédéterminé, qui aboutit au succès ou à l’échec d’une opération, et c’est là que l’OTAN pèche aujourd’hui par excès de militarisation des solutions à l’image de ce qui se passe aux Etats-Unis.

En second lieu une PESD autonome de l’OTAN n’affaiblit pas l’OTAN mais bien au contraire permettra d’obtenir la vraie complémentarité recherchée entre les deux organisations. UE et OTAN n’ont ni les mêmes buts - l’une est une organisation politique l’autre une organisation militaire -, ni les mêmes membres (5), et il serait une erreur de vouloir confondre UE et OTAN. Parfois on aura, pour des raisons politiques, intérêt à faire appel à l’UE, même si l’UE doit faire appel aux moyens militaires spécifiques de l’OTAN, et l’intérêt sera de bien distinguer les deux entités. En d’autres termes, les européanistes, qui ne sont pas des anti-atlantistes, considèrent que le pilier européen de l’OTAN est un leurre, et que seule une PESD autonome viendra renforcer globalement la sécurité.

Seconde question qui se pose : y aura-t-il de la part de nos partenaires européens une volonté de continuer à faire avancer la PESD ? D’une plus grande opérationalité des GT 1500, à la volonté de faire à terme de l’Agence européenne de défense une véritable agence d’armement européenne, à la relance de la coopération européenne en matière d’armement, les champs d’investigation ne manquent pas. Et il faut essayer de donner un contenu à la coopération structurée permanente du Traité de Lisbonne qui soit à la fois ambitieux sans être de nature à ce que certains pays tournent le dos à la PESD.

Les réponses à ces deux questions nous seront données à la fin de la Présidence française de l’Union européenne en décembre 2008. Aurons-nous à ce moment décidé de la constitution d’une cellule de planification à l’UE qui soit véritablement autonome de l’OTAN et qui puisse planifier aussi des opérations militaires ? Aurons-nous réussi à redonner une impulsion à la PESD qui, par certains aspects, apparaît aujourd’hui moribonde ? Si cette impulsion n’est pas donnée à la fin de la présidence il est à craindre que la stratégie consistant à réintégrer l’OTAN pour faire avancer la PESD aura été un échec car rien ne laissera à penser qu’il pourra en être autant ultérieurement. Dans ce cas, et comme le laissent supposer les propos du Président de la République lors du Sommet de l’OTAN à Bucarest, un échec trop net ne conduira-t-il pas, comme en 1997, à abandonner la perspective de retour dans la structure militaire intégrée ?

L’envoi de 700 hommes de troupes supplémentaires en Afghanistan est certes un geste en direction de l’OTAN, des Américains et de nos partenaires européens, et notamment des Britanniques. Mais l’envoi de ces troupes et la perspective d’une réintégration dans le commandement militaire intégré nous assureront-ils véritablement un bras de levier pour influer sur l’OTAN ? La réponse à cet autre pari sera certainement plus longue à se dessiner. L’OTAN est une structure bureaucratique qu’il sera difficile de faire évoluer et même si les opérations militaires des Etats-Unis se font le plus souvent en dehors de l’OTAN, l’influence américaine dans cette organisation reste très forte. Les défis sont à ce niveau à la fois politiques et militaires. Sur le plan militaire, le défi relève de la réforme de la structure de commandement et de planification afin d’avoir un meilleur contrôle politique sur les opérations militaires de l’OTAN. Pourrons-nous, d’un commun effort avec les Britanniques, obtenir satisfaction sur ce point ?

Sur le plan politique, c’est la question du rôle de l’Alliance dans le futur qui est posée. Restera-t-elle une alliance militaire ou deviendra-t-elle l’Alliance des démocraties avec le risque tout à la fois de donner l’impression de vouloir imposer une vision du monde aux autres et de se substituer aux Nations unies ? Il faut à ce niveau que les Européens aient une vision claire de l’Alliance atlantique du XXIème siècle. Une France dans le commandement intégré aura peut-être plus de poids vis-à-vis de ses partenaires européens, mais aura-t-elle plus de poids pour imposer sa vision de l’Alliance, question qui intéresse au plus haut chef la sécurité des Etats-Unis ? Il est évident que les réponses à ces questions sur l’évolution de l’Alliance atlantique seront beaucoup plus longues à obtenir. La renégociation du concept stratégique de l’Alliance pourrait nous donner un élément de réponse mais cela n’interviendra pas, au mieux, avant l’année 2009.

Au final, la rupture est bien engagée dans la défense, comme dans les autres domaines de la politique française. Toutefois l’héritage budgétaire laissé par les gouvernements précédents ne permettait pas d’opérer véritablement autrement. Il subsiste néanmoins un vrai débat stratégique portant sur le lieu où nous produirons le plus de sécurité. Certains s’inquiètent que la nécessité de réévaluer les besoins en sécurité intérieure ne se traduise par moins d’action extérieure, là où nous prendrons le mal à sa source. Une trop grande réduction de nos capacités extérieures seraient également perçue comme une moins grande ambition de la France à vouloir agir sur la scène internationale. Quant au pari du retour dans l’OTAN, il faudra attendre encore quelques mois pour savoir si celui-ci peut-être gagné.