La France exercera la présidence de l’Union européenne au cours du second semestre 2008. Cela devrait être l’occasion de confirmer le « retour de la France en Europe », tout en favorisant le « retour de l’Europe en France », comme le répète le Président français, Nicolas Sarkozy. Les avancées concrètes en matière d’Europe de la défense revêtent ainsi une importance capitale à l’aune d’une double actualité particulièrement riche avec, d’une part, la ratification des 27 États membres du Traité institutionnel dit « simplifié » et, d’autre part, les élections européennes et la mise en place d’une nouvelle équipe dirigeante au sein de la Commission d’ici juin 2009

Dans ce cadre, à défaut d’une véritable « Union européenne de défense », la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC), la Politique européenne de sécurité et de défense (PESD) et les nouvelles dispositions apportées par le Traité de Lisbonne concernant la Politique de Sécurité et de Défense (PSDC), instruments de la première, s’inscrivent dans une triple logique qu’il convient d’analyser sous une démarche collective et comparative, eu égard aux différentes perceptions des forces armées des 27 États : autonomisation, consolidation et approfondissement tout en préservant la capacité d’action militaire nécessaire à tout État pour préserver les éléments constitutifs de sa souveraineté.

La PESD s’inscrirait donc dans une volonté de préserver les alliances, de partager le coût, de maintenir l’autonomie nationale de décision, tout en prenant en compte la multinationalisation des opérations extérieures, avec en filigrane le souci des engagements internationaux (Charte de l’ONU, relation transatlantique, partenariats avec les Organisations sub-régionales), notamment militaires.

La déclaration commune signée en mai 2006, portant sur la coopération entre les Nations unies et l’Union européenne dans la gestion des crises, tend à confirmer cette complémentarité dans la gestion des conflits en Afrique. Dans ce sens, le renforcement des capacités africaines de maintien de la paix, à travers notamment la sixième génération du programme RECAMP (renforcement des capacités africaines de maintien de la paix) dont les trois missions (équipement, formation et entraînement) pourrait être conduit sur la période 2007-2009 avec l'Union Africaine au nom de l'Union Européenne.

La « défense européenne » n’est pas synonyme de défense collective contre une agression, mission dévolue à l’OTAN. En revanche, la PESD tend à se légitimer à travers la gestion des crises par le biais d’opérations de soutien à la paix (Peace Support Operations - PSO - englobant les phases de peace keeping, peace enforcement, conflict prevention, peace making et peace building - engagées sous le chapitre VII de la Charte de l’ONU) ou de missions civilo-militaires et humanitaires regroupées sous le nom de « Missions de Petersberg » (concernant celles engageant les militaires dans du soutien logistique aux opérations humanitaires, l’aide aux populations réfugiées, l’assistance en cas de pandémies ou de catastrophes naturelles, la récupération des ressortissants, le maintien, l’imposition et le rétablissement de la paix), comme c’est le cas dans le cadre de l’Eufor au Kosovo, en RDC (Eufor RD Congo - mission Artémis), en Afghanistan (EUPOL Afghanistan depuis juin dernier) et depuis quelques jours au Tchad et en République centrafricaine (Eufor Tchad-RCA).

Cette dernière opération, née de la résolution 1778 du Conseil de Sécurité des Nations Unis du 25 septembre 2007, autorise la présence militaire de l’UE, aux côtés de la Mission des Nations-Unies en RCA et au Tchad (MINURCAT).

Le Conseil européen des 15 et 16 octobre 2007 l’a validée. C’est ainsi la cinquième opération menée par l’UE hors recours aux moyens de l’OTAN, dans le cadre du dispositif de « Nation cadre » choisi, comme en 2003 en Ituri (RDC), pour la conduite d’une opération autonome de l’Union.

L’Eufor Tchad-RCA, c’est ainsi 3700 soldats, dont 50% à 60% sont français, mais également issus de 18 pays européens, qui - sous la coordination du général de corps d’armée irlandais Patrick Nash et le commandement opérationnel du général de brigade français Jean-Philippe Ganascia (dont l’Etat-major de niveau stratégique (OHQ) est situé au Mont-Valérien près de Paris) - préfigure la légitimité de terrain propre à asseoir l’UE comme un acteur global, « bras armé » du multilatéralisme onusien.

Bien évidemment, soumise aux atermoiements européens - nés de sa teinture jugée comme étant trop française -, et aux aléas de la politique tchadienne et des rapports de forces militaires locaux, qui virent la rébellion unifiée arriver au portes du Palais rose d’Idriss Déby à N’Djamena, sa mission ne sera pas des plus simple...

S’y joue ainsi la validation de l’utilité du concept d’autonomie, d’une juste répartition des tâches dans le temps et les missions entre l’ONU et l’UE en matière de stabilisation et de gestion de crises sur le continent africain, ainsi que la mutualisation financière et humaine.

La PESD correspond donc à une légitimité acquise par ajouts successifs (Traité instituant l’UEO en 1948, échec de la CED puis timide relance via le Plan Fouchet en 1954, démarche volontariste relancée lors du Sommet franco-britannique de Saint-Malo en 1998, puis à Helsinki en 1999, le Traité de Nice ou enfin la déclaration d’opérationnalité de Laeken en décembre 2001…).

La défense européenne s’appuie sur une large panoplie d’outils (institutions, agences et objectifs) à disposition des États membres. En plus des organes structurants (Comité politique et de sécurité, Comité militaire de l’UE ou État-major de l’UE), les différents traités ont pris soin d’intégrer ces outils et des objectifs logique capacitaires, le tout dans une logique de renforcement des capacités de planification et de conduite des opérations propres à l’UE, complémentarité avec les mécanismes de prises de décisions propres à l’OTAN.

La défense européenne s’inscrit, en effet, dans une logique « gagnant-gagnant » avec l’OTAN, particulièrement perceptible à travers les accords dits de « Berlin + », qui permettent l’accès de l’UE aux moyens et capacités de planification et de logistique de l’Alliance - sans que soit pour autant réglé la question du « droit de premier refus ».

Néanmoins, sans cet outil, l’UE n’aurait pu mener simultanément les opérations Concordia - au niveau militaire - et Proxima - au niveau des forces de police et le soutien à la formation en matière de sécurité - en Macédoine (2003), ni Althea (remplaçant ainsi la SFOR de l’OTAN depuis décembre 2004 en Bosnie Herzégovine et pour laquelle la présence de 2500 soldats « robustement » armés et la mise en place des équipe civilo-militaire de liaison et d’observation (LOTs) constituent des innovations significatives).

A cet égard, le Sommet de l’Alliance atlantique, qui se tiendra à Bucarest en avril prochain, viendra sans doute confirmer le rapprochement actuellement en cours entre l’OTAN et l’UE, comme tend à le prouver le dialogue fructueux engagé en matière de planification et de commandement au niveau du COPS de l’UE et le Comité des plans de défense de l’OTAN. D’ailleurs, les missions de l’OTAN assoient leur légitimité actuelle, sur des bases semblables à ce que l’UE tente de faire, notamment en Afrique et dans Les Balkans. En effet, le Concept stratégique de 1999 reconnaît que la sécurité de l'Alliance repose sur deux piliers : la gestion des crises, y compris les opérations de réponse aux crises, et le partenariat associé à la coopération, à la stabilité et au dialogue.

Même s’ils n'englobent pas « la décision stratégique d'affirmer sa présence au niveau mondial et de mener des opérations militaires hors d'Europe », ces deux piliers sont néanmoins pleinement associés à la sécurité euro-atlantique. Cette réalité formelle légitime davantage le recours à des partenariats le plus souvent recherchés avec d’autres organisations multilatérales, parmi lesquelles l’UE, via la PESC et la PESD, tend à devenir la plus régulière.

Néanmoins, l’épineuse question du bouclier anti-missiles américain (DAMB) et de son installation en Pologne et en République tchèque, tendrait à nuancer ce rapprochement, pourtant ouvertement signifié par le truchement des déclarations des ministres de la Défense de l’Alliance atlantique en juin 2007…

Sur le plan des affichages politiques, l’objectif global des forces européennes, baptisé « Headline goal » fixé à 60 000 hommes, réellement opérationnels, a été quelque peu oublié depuis. Par ailleurs, le concept « Battle Groups 1500 », c’est à dire des forces de réaction rapide composées de 1500 hommes disponibles dans un court laps de temps, ainsi que la poursuite des logiques d’intégration par armes (Eurofor, Euromarfor, Black sea For, Eurogendfor - réunissant l’Italie, l’Espagne, les Pays-Bas, le Portugal, la France et la gendarmerie militaire polonaise en tant que membre associée, sous la forme d’une force de 800 hommes déployables sous 30 jours, notamment pour la gestion de crise) traduit une volonté claire d’aboutir à « l’Europe des résultats » que le président José Manuel Barroso appelait récemment de ses vœux.

Étudier la PESD et son impact sur les forces armées des États membres de l’UE implique de se préoccuper de deux axes préalables à une doctrine militaire convergente. Le premier angle s’inscrit dans un souci de rationalité financière. Les 27 États membres de l’UE dépensent deux fois et demie moins pour leur sécurité que les Etats-Unis, soit 160 milliards d’euros. A eux deux, la France et le Royaume-Uni représentent déjà 40% des budgets européens. Ajoutons à cela que les 21 États membres appartenant à la fois à l’OTAN et à l’UE dépensent 190 milliards de dollars, alors que les États-Unis en consomment approximativement le double, soit 385 milliards de dollars. Le second, qui rejoint le premier, est de viser à la construction de « champions européens de l’industrie de défense », afin de privilégier la mutualisation des moyens, notamment en ce qui concerne la recherche et le développement ou encore les capacités techniques qui entrent en jeu dans la sécurisation des frontières et des approvisionnements énergétiques.

Au-delà des ces soucis comptables, la réflexion actuelle tend à aller dans la direction de critères de convergences des efforts de défense afin que chaque pays tendent vers l’objectif de 2% du PIB (contre 4% consacrés à la défense outre-Atlantique). Le premier effet escompté, du moins proclamé, serait ainsi d’éviter les gaspillages liés à la multiplication des compétitions des programmes et des acteurs industriels européens, en considérant que les programmes bilatéraux doivent devenir l’exception et ceux élaborés en commun la règle (à l’instar de l’A-400M). Dans ce cadre, il convient ainsi de prendre en considération l’importance des travaux menés sur le « coût » de la non Europe.

Si tout le monde s’accorde à penser que la défense peut être à la fois la condition et le levier de la relance politique, encore faut-il être déterminé à ce que la construction de cette autonomie si péniblement acquise ne soit constamment mise en concurrence avec les modalités existantes de sécurité et de défense sur le continent européen. L’adoption évoquée d’une nouvelle Stratégie européenne de sécurité devrait, à cet égard, permettre une définition plus affinée des intérêts de sécurité communs européens ainsi qu’une vision commune des risques et des moyens à mettre en œuvre pour y faire face.

En effet, à défaut d’être un ministre des Affaires étrangères de l’UE, le Haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, avec sa « double casquette » de Secrétaire général du Conseil de l’Union et de Vice-président de la Commission européenne, sera en mesure de s’appuyer sur un service européen pour l’action extérieure (SEE) qui a vocation à être composé de diplomates des Etats membres et de fonctionnaires de la Direction générale des Relations extérieures de la Commission et du Conseil.

Toutefois, cet apparent volontarisme politique n’a de sens que s’il rejoint une nécessité d’ordre tactico-opératoire concrète, à travers la relance de l’idée d’un Livre blanc sur la sécurité européenne, laissé quelque peu en jachère depuis le « non-endossement » de celui élaboré en 2004 par l’Institut d’études de Sécurité de l’UE.

Dans cette perspective, le Document Solana signé à Salonique en décembre 2003, qui devrait être actualisé au cours de la présidence française, n’est que la mise sur papier d’un pré-concept stratégique, les missions et tâches militaires n’étant précisées ni dans le domaine préventif, réactif ou coercitif. La première des garanties est de ne pas « s’aligner » sur les modèles existants, ce qui, faute de vision prospective, aboutirait à créer de nouvelles structures vides de sens, dans le contexte national et européen.

A cet effet, le traité de Lisbonne, ratifié, pourrait remettre à l’ordre du jour l’idée d’une « Union de défense et de Sécurité », basée sur une coopération renforcée permanente (à l’instar d’ailleurs de l’article I-40 du PTCE qui instituait une coopération structurée), sorte de « noyau dur » d’Etats souhaitant aller plus vite que d’autres.

De ce point de vue d’ailleurs, le Sommet de Tervuren d’avril 2003, dit « du chocolat », réunissant l’Allemagne, la France, la Belgique et le Luxembourg, s’inscrivait clairement dans la possible préfiguration de ce que beaucoup appellent un « Schengen de la défense ». Le Manifeste de l’Assemblée parlementaire de l’Union de l’Europe Occidentale, adopté en octobre 2006, ainsi que le rapport du député européen libéral Von Wogau allaient également dans ce sens.

L'Europe n’a plus pour seul objet la construction d’une union économique mais également celle d’une union politique. Malgré les difficultés à énoncer politiquement des intérêts communs, un des principaux objectifs est désormais de faire de l'Europe un acteur influent dans le monde et de construire ensemble un dispositif commun de sécurité interne et externe, incluant la stabilisation des conflits.

C'est pourquoi se pose à présent la question essentielle de la légitimité de telles politiques, au regard des défis de démocratie et de transparence attendus pas les citoyens européens.

Le problème de la sécurité à l'intérieur des frontières, comme celui de la cohérence de l'action de l'Union dans le monde, est ainsi devenu implicitement un nouvel enjeu au regard des autres organisations multilatérales avec lesquelles, du reste, l’UE a bâti sa cohérence d’action.

C’est peut-être d’ailleurs à l’aune de ce travail de pédagogie avec nos partenaires que l’on pourra mesurer le poids l’UE comme acteur géopolitique suffisamment autonome pour être attractif et crédible, partout où elle est attendue.