La cérémonie de signature du traité de Lisbonne est prévue pour le jeudi 13 décembre 2007 au monastère de « Jerónimos », à Lisbonne. La signature du traité modificatif marque le lancement du processus de ratification dans les 27 États membres de l’Union européenne. Le nouveau traité devrait, selon la volonté manifestée par les chefs d’Etat et de gouvernement, entrer en vigueur avant les prochaines élections du Parlement européen en juin 2009. Mais c’est une véritable course d’obstacles procéduraux et politiques qu’ouvre la signature du traité. Rien n’est acquis. En témoigne le sort de la « Constitution européenne », qui avait été signée en grande pompe par les Etats membres avant de se heurter au rejet référendaire exprimé par les peuples français et néerlandais.

Que signifie alors l’acte de signature du traité ? La procédure solennelle propre à l’élaboration des traités est marquée par l’acte de signature du traité, qui arrête définitivement le texte et l’authentifie. Les signataires déclarent ainsi que le texte rédigé répond à l’intention des négociateurs et qu’il est en principe définitif.

Qui signe au nom de la France ? En France, la qualité de représentant de l’Etat dans les négociations internationales est un attribut de l’exécutif. Une logique rationnelle, mue par un souci d’efficacité, explique ce monopole fonctionnel : les organes de l’exécutif seraient seuls à même de négocier et de défendre l’intérêt national puisqu’ils disposent de tous les moyens techniques nécessaires à l’accomplissement de cette tâche. Certes, la Constitution française n’identifie pas l’organe étatique compétent pour signer les traités. Mais si la Constitution de 1958 n’habilite pas explicitement le Président de la République à signer les traités internationaux au nom de l’Etat, cet acte fait traditionnellement partie intégrante de sa compétence constitutionnelle en matière de négociation (art. 52). Le pouvoir de négocier induirait donc celui de signer. Le Président de la République décide discrétionnairement de procéder à la signature des traités de révision et des traités d’adhésion. Cet acte procède de la volonté du Président de la République et confère à l’Etat un statut provisoire, des obligations pesant déjà sur l’Etat signataire, notamment celle d’agir de bonne foi. Comme l’atteste la pratique, des membres du gouvernement dûment mandatés par le Président de la République peuvent procéder à l’acte de signature d’un traité de révision ou d’adhésion. Sous la IVe République, les Communautés européennes sont nées de traités signés par les plénipotentiaires des six Etats fondateurs. Depuis 1958, les traités de révision ou d’adhésion ont été signés au nom du Président de la République française, par le Premier ministre et/ou le ministre des Affaires étrangères, voire par le ministre délégué aux Affaires européennes. Par exemple, le traité sur l’Union européenne a été signé par le Premier ministre Pierre Bérégovoy et le ministre des Affaires étrangères Roland Dumas, tandis que l’Acte unique européen a été signé par ce dernier en tant que plénipotentiaire désigné par le Président de la République. Le 25 avril 2005 à Luxembourg, Claudie Haigneré, alors ministre déléguée aux Affaires européennes, a signé le traité d’adhésion à l’Union européenne de la Bulgarie et de la Roumanie. Mais le chef de l’Etat n’hésite pas à procéder en personne à l’opération de signature de traité, pour souligner la valeur historique et symbolique qu’il attache à un traité. Ainsi, le 16 avril 2003, le traité d’adhésion d’Athènes, qui marquait l’élargissement de l’Union européenne à dix nouveaux Etats membres issus pour la majorité de l’ex-bloc de l’Est, a été signé au nom de la France par le Président de la République et en sa présence, par le Premier ministre, le ministre des Affaires étrangères et la ministre déléguée aux Affaires européennes. Dans la foulée, lors de la signature du traité établissant une Constitution pour l’Europe, le 29 octobre 2004, la France a été le seul Etat membre à apposer trois signatures : celles du Président de la République, du Premier ministre et du ministre des Affaires étrangères. Au cours de la conférence de presse qui a suivi immédiatement la cérémonie de signature, le chef de l’Etat devait expliquer son acte en ces termes : « [a]ujourd’hui, nous avons franchi une étape importante. C’est la raison pour laquelle j’ai tenu à signer moi-même ce traité » (Le Monde, 30 octobre 2004).

« Signer n’est pas ratifié ». La signature n’est qu’une phase intermédiaire dans la procédure de conclusion des traités. L’Etat signataire d’un traité n’est pas juridiquement lié par celui-ci. L’article 18 de la Convention de Vienne sur le droit des traités (1969) indique simplement qu’ « un Etat doit s’abstenir d’actes qui priveraient un traité de son objet et de son but (…) lorsqu’il a signé le traité (…) tant qu’il n’a pas manifesté son intention de ne pas devenir partie au traité ». La signature clôt la phase de négociation et d’élaboration du traité et ouvre celle où l’Etat signataire peut exprimer son consentement définitif à être lié par le traité. La Constitution française décrit une procédure de ratification contraignante des engagements internationaux, laquelle s’applique aux traités de révision et d’adhésion. La procédure de ratification proprement dite se caractérise par deux éléments formels obligatoires qui permettent in fine l’expression de la volonté souveraine de l’Etat. Le Président de la République n’est en mesure d’exercer son pouvoir discrétionnaire de ratification des traités qu’une fois acquis l’accord de volontés des organes détenteurs du pouvoir législatif, sous la forme d’une loi d’autorisation parlementaire ou référendaire. Le concours de volontés de ces différents organes étatiques est nécessaire à l’expression du consentement de l’Etat membre à être lié par le traité.

Déjà lourde et contraignante, la procédure de ratification est rendue plus aléatoire encore si elle est précédée de l’intervention du Conseil constitutionnel et/ou des organes exerçant le pouvoir constituant dérivé. C’est d’ailleurs les prochaines étapes procédurales par lesquelles devra passer le traité de Lisbonne, avant d’être éventuellement ratifié par le Président de la République. Certes, la saisine du Conseil constitutionnel sur le fondement de l’article 54 de la Constitution est un élément facultatif dans la procédure de ratification des traités. Cependant, la pratique institutionnelle montre toute l’importance du mécanisme prévu par l’article 54 de la Constitution. Les autorités de saisine du Conseil constitutionnel n’hésitent pas à alourdir la procédure de ratification, en faisant intervenir ce gardien de la Constitution nationale. Organe juridictionnel de l’Etat, il rend des décisions contraignantes pouvant « bloquer » le processus de ratification des traités négociés par les organes de l’exécutif. Cette faculté d’empêcher est susceptible d’être annihilée, puisque le dernier mot appartient au pouvoir constituant dérivé, seul compétent pour lever l’obstacle constitutionnel. Or, la Constitution française est non seulement rigide, mais sa révision exige de surcroît l’accord de volontés de l’exécutif et du législatif national.

La procédure de révision constitutionnelle fut un préalable nécessaire à la ratification des traités jugés inconstitutionnels par le Conseil constitutionnel. Suites aux déclarations d’incompatibilité frappant le traité de Maastricht, le traité d’Amsterdam et le traité constitutionnel, il a fallu ainsi adopter différentes révisions constitutionnelles. Or la rigidité de la Constitution française - qui se traduit par le caractère contraignant de la procédure de révision constitutionnelle - prévue par l’article 89 alourdit encore le processus de ratification. Suivant la procédure de révision constitutionnelle prévue par l’article 89 de la Constitution, la ratification d’un traité peut exiger l’intervention préalable des deux assemblées et du Parlement réunis en Congrès. Dans ce cas, non seulement l’Assemblée nationale et le Sénat peuvent se prévaloir d’un droit de veto, mais le Parlement va prendre part à l’une des étapes conduisant à l’entrée en vigueur du traité. Si le Président de la République opte pour la procédure du Congrès, l’accord « collectif » des assemblées s’avère également indispensable. Les parlementaires sont invités à confirmer, par une majorité des 3/5, le vote auquel ils ont déjà procédé au sein de leur chambre individuelle.

L’article 89 s’affirme logiquement comme la procédure de révision « normale » de la Constitution. Pourtant, dans l’hypothèse d’une révision rendue nécessaire en vue de l’autorisation de ratifier un traité contraire à la Constitution, le recours à l’article 11 ne peut pas être exclu. Ce cas de figure reste en réalité largement tributaire de l’étendue de l’efficacité de la procédure de l’article 89. S’éloignant d’une lecture stricte de l’article 89 de la Constitution, la pratique du régime de la Ve République retient le principe de la procédure de révision par la voie du Parlement réuni en Congrès. La procédure de révision s’en trouve abrégée, puisque la consultation référendaire est supprimée. On conçoit alors pourquoi « une véritable coutume constitutionnelle s’est formée faisant du recours au Congrès la procédure de droit commun dans le cadre de l’article 89 ». A chaque fois qu’une révision constitutionnelle est nécessaire à la ratification d’un traité modificatif ou constitutionnel, c’est la voie parlementaire du Congrès que privilégie le Président de la République. Et pour cause. Jusqu’à présent, le Congrès a effectivement confirmé le vote des assemblées, en adoptant les lois constitutionnelles préalables à la ratification des traités, par une majorité des 3/5 des suffrages exprimés.

Dans l’hypothèse où ces obstacles politico-procéduraux seraient levés, sonnera enfin le moment de vérité, celui où le législateur français (sous la figure parlementaire ou populaire) devra décider d’autoriser ou non la ratification du traité du traité modificatif. Rendez-vous, donc, pour l’ « Acte III » du traité de Lisbonne.