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  France / Etats-Unis : le pétrole et les grands enjeux des politiques énergétiques
Alors que les politiques énergétiques des grands pays développés sont en pleine mutation, il apparaît intéressant de faire un point sur deux d’entre elles : celles de la France et des Etats-Unis. En effet, par des choix très différents, les politiques énergétiques de ces deux pays avaient fondamentalement un objectif commun : assurer la continuité des approvisionnements pour ne pas pénaliser les économies de chacun.
La perspective, souvent annoncée depuis les années 1970, d’épuisement des réserves en pétrole a accru les enjeux liés à la dépendance énergétique des pays du Nord. Jusqu’à aujourd’hui, les augmentations récurrentes des prix du pétrole ont souvent été le fait des offreurs, des fournisseurs. On se souvient du rôle de l’OPEP lors des chocs pétroliers des années 1970, ou plus récemment, que c’est en grande partie la faiblesse des investissements dans les années 1990 qui a expliqué l’inadéquation entre l’offre et le demande. Les Etats dépendants se sont adaptés à ces tensions et risques en définissant des politiques énergétiques spécifiques.
En France, l’indépendance énergétique est considérée de longue date comme un facteur clé de notre sécurité et de notre compétitivité. Selon Pierre Noël, la France est en recherche d’un « espace vital énergétique national » (« paradigme français ») (1). Affichant une certaine défiance vis-à-vis du marché mondial, les décideurs politiques ont adopté une politique véritablement volontariste pour assurer des approvisionnements suffisants afin de couvrir les besoins nationaux. Ils ont alors à la fois recherché à produire sur le territoire national des énergies alternatives au pétrole (nucléaire, hydroélectrique, thermique) et maintenu des liens politiques et économiques directs avec les Etats contrôlant d’importantes ressources énergétiques (cf. le cas du Gabon, et plus généralement la politique française en Afrique). A l’inverse, aux Etats-Unis, la puissance publique s’est mise au service du marché, convaincue que la libéralisation des marchés et la privatisation devraient encourager la diversification des sources d’approvisionnement et constituaient donc la meilleure garantie d’un approvisionnement constant. L’Etat américain s’est efforcé d’assurer le fonctionnement d’un système énergétique marchand, tout en tentant de favoriser l’accès des compagnies privées, les grandes multinationales pétrolières, et en particulier les majors américaines, aux ressources énergétiques mondiales.
Ces objectifs différents des politiques énergétiques des deux pays ont toutefois eu certaines conséquences sur la conduite de leur politique étrangère puisqu’ils ont entraîné paradoxalement des ingérences dans certaines régions, jugées « stratégiques ». Les relations entre les Etats-Unis et l’Arabie Saoudite sont sur ce point assez représentatives : l’Arabie Saoudite joue un rôle central dans la stratégie américaine au moins depuis que Franklin D. Roosevelt et le roi Abdel Aziz Ibn Saoud, signèrent en 1945 un accord stratégique qui plaça l'Arabie Saoudite sous la protection militaire américaine en échange d’une garantie quant aux approvisionnements en pétrole.
Ces différences dans les objectifs fixés à la politique énergétique de la France et des Etats-Unis s’expliquent en partie par des raisons historiques et culturelles : l’économie française étant traditionnellement plus dirigée et les acteurs de l’économie américaine, à l’inverse, se montrant très méfiants à l’égard de quelque dirigisme étatique que ce soit. Elles sont aussi le fait de différences objectives d’accès à la ressource et à l’origine de comportements et de conceptions opposés en termes de stratégie énergétique (2).
La France, qui dispose de réserves énergétiques très limitées, a focalisé sa stratégie sur quatre grands piliers redéfinis dans la loi de programme du 13 juillet 2005 fixant les orientations de la politique énergétique : contribuer à l’indépendance énergétique nationale et garantir la sécurité d’approvisionnement, assurer un prix compétitif, préserver la santé humaine et l’environnement en favorisant le développement énergétique durable, garantir la cohésion sociale et territoriale (en assurant l’accès de tous à l’énergie). Ainsi, la priorité est clairement donnée à l’indépendance énergétique, considérée comme un facteur clé de la sécurité, de la souveraineté et de la compétitivité de la France. De plus, du fait de réserves énergétiques limitées, la satisfaction des besoins de la France en matière énergétique a toujours présenté un défi qu’il convenait de maîtriser.
La France prend toutefois peu à peu conscience que sa sécurité énergétique ne peut être assurée sans l’Europe. Des initiatives européennes, tel que le Livre Vert de la Commission européenne (mars 2006), ont été lancées pour répondre aux nouveaux enjeux énergétiques. Elles se heurtent néanmoins encore à des considérations nationales. Ainsi, la France se distingue-t-elle de ses voisins européens par la part accordée au nucléaire dans sa politique énergétique alors même que l’Allemagne a renoncé, il y a quelques années, à cette option. Et pourtant, c’est peut-être en matière de sécurité énergétique que les convergences de vue entre Européens sont les plus évidentes et les intérêts les plus communs. L’Union européenne est la région du monde la plus interdépendante d’un point de vue économique et presque totalement dépendante de ses importations de pétrole. Or, la bonne santé d’une économie, sa capacité à croître et à se développer dépend significativement des conditions de son approvisionnement énergétique (3). Et de fait, le risque énergétique (approvisionnement, conflits potentiels, protection des sites sensibles,…) est l’une des menaces clés exposées dans la stratégie de sécurité de l’Union européenne publiée en 2003.
Les Etats-Unis, en revanche, disposent certes de ressources naturelles, mais elles restent insuffisantes pour répondre à une demande nationale inégalée dans le monde : les Etats-Unis produisent 19% du pétrole mondial et en consomment 25%. Leur consommation de pétrole ne ralentit pas, elle s’est ainsi accrue de plus de 16% ces dix dernières années, les autorités n’ayant que très récemment pris conscience de l’importance de générer des économies d’énergie. En effet, plus de 40% de l’énergie est consommé par les ménages et les activités commerciales. Le potentiel d’économie est donc énorme mais il suppose un changement assez radical de l’American Way of Life.
Cette situation explique à la fois l’enjeu de la politique énergétique américaine et son poids au niveau international. Après le 11 septembre 2001, il est devenu clair que cette politique était un pivot de la sécurité nationale des Etats-Unis, voire l’une des justifications de la redéfinition, vers un durcissement, de leur politique étrangère et de défense en la matière, dans un contexte de raréfaction annoncée de la ressource : les années 2000 et 2001 furent pour les Etats-Unis synonymes de crise énergétique – le prix du baril avait plus que doublé, des pénuries locales de pétrole et de gaz naturel s’étaient faites sentir à plusieurs endroits dans le pays et les Californiens avaient enduré des coupures d’électricité. Fait symbolique, mais tout aussi important, le pays importait dorénavant plus de la moitié du pétrole qu’il consommait, ce qui déclencha un véritable choc psychologique parmi les élites politico-économiques.
Toutefois, à la lecture du rapport public du NEPD (National Energy Policy Development Group), connu sous le nom de National Energy Policy (NEP) ou Rapport Cheney, publié quelques mois avant les attentats du 11 septembre (mai 2001), on note un contraste significatif avec les faits rapportés ci-dessus. Ce rapport fournit un état des lieux de l’approvisionnement énergétique des Etats-Unis et formule des recommandations en matière de politique énergétique, visant en théorie à réduire la dépendance du pays vis-à-vis des principaux Etats fournisseurs en anticipant les besoins futurs. La NEP insiste ainsi sur l’importance de deux principes : intensification des importations en provenance des pays du Golfe (sources d’approvisionnements pétroliers mais également zones d’instabilité au plan géopolitique), par le biais d’une action diplomatique offensive (4), et accroissement de la diversité géographique des approvisionnements afin de réduire et maîtriser les risques géopolitiques. Ainsi, il est à la fois question de lutter contre la « balkanisation des marchés » et de renforcer une vision stratégique centrée sur le régional. Aucune mesure n’est annoncée pour résoudre le problème de dépendance, mais on peut toutefois noter que ce rapport formule un regain d’intérêt pour le charbon dit « propre » (5) et le nucléaire (jusque là peu pris en considération), ainsi que pour relancer les recherches d’hydrocarbures (notamment en Alaska, ce qui soulève des problèmes en matière environnementale, la zone en question étant une réserve naturelle).
L’Energy Policy Act of 2005, rendu public en août 2005, a, pour sa part, pour objectif de lutter contre les défis énergétiques actuels, de fournir des incitations à mieux consommer et de pousser par des incitations fiscales à la diversification de la production. Cette loi a été sévèrement critiquée car elle faisait la part belle aux subventions pour les compagnies d’énergie américaines (principalement dans les secteurs nucléaires et pétroliers, et principalement pour les compagnies texanes – pour l’anecdote, l’Agence américaine pour l’environnement, l’US EPA, refuse d’imposer des quotas d’émission de gaz à effet de serre aux grandes firmes de ce pays alors même qu’à la demande de treize Etats américains préoccupés par la pollution croissante et les économies d’énergie, la Cour Suprême lui en donne le pouvoir). L’Energy Policy Act envisage un redémarrage de l’électronucléaire comme alternative, mais elle insiste surtout sur la pérennisation de la mainmise américaine sur les vastes réserves pétrolières dans le Golfe. Cela reflète un caractère essentiel de la politique énergétique des Etats-Unis et le poids des acteurs privés, et plus particulièrement des lobbies qui, au sein de l’actuelle administration, orientent de manière non négligeable la politique énergétique des Etats-Unis vers un contrôle des réserves mondiales. L’une des principales conséquences de cette situation est la très nette réticence aux changements, forme de handicap s’il en est, qui oblige l’administration à imaginer une vaste palette d’instruments pour sa politique énergétique – instruments économiques, instruments militaires, instruments de politique étrangère, etc.
Le GNEP (Global Energy Partnership), lancé par le Président Bush début 2006, est quant à lui un véritable programme de relance du nucléaire, qui mêle à la fois la volonté de construire des centrales nouvelle génération, de gérer efficacement les combustibles usés tout en maîtrisant les risques internationaux de prolifération nucléaire de la part d’Etats « peu fréquentables ou instables ». Le récent rapport approuvé par le National Petroleum Council le 18 juillet 2007 vient renforcer clairement ce point de vue, recommandant ardemment au gouvernement américain de mieux maîtriser la croissance de la demande en luttant pour une utilisation efficace et rationnelle des ressources, de développer les énergies alternatives (charbon et nucléaire) pour diversifier l’offre et développer un cadre légal pour lutter contre les émissions de CO2. L’urgence de la situation soulignée dans le rapport indique toute l’actualité et l’intérêt stratégique de ces questions.
Néanmoins, le point commun des politiques énergétiques de la France et des Etats-Unis est incontestablement l’insuffisante prise en compte des enjeux environnementaux, alors même que ces enjeux occupent une place croissante du débat national des deux pays depuis deux ans. Les questions environnementales étaient ainsi au cœur de la campagne électorale française en 2007 avec le Pacte écologique signé par les principaux candidats, un débat national a été lancé sur cette thématique par le nouveau président (« Grenelle de l’environnement »). Georges W. Bush a enfin accepter de reconnaître la réalité du changement climatique sous la pression d’une opinion publique à présent plus réceptive sur le principe des économies d’énergie. Avec cette prise de conscience des opinions publiques des deux pays, on assiste finalement à une augmentation plus importante en réalité que ne l’expriment les seuls marchés du coût d’opportunité de la consommation énergétique (coût réel lié au prix du pétrole amplifié par le coût des externalités négatives sur l’environnement au moment de sa consommation). C’est donc très certainement le moment pour les décideurs politiques des deux pays de repenser et de diversifier les objectifs et les instruments de leur politique énergétique. La recherche concernant les énergies dites propres, par exemple, est très en retard par rapport à des pays qui ont intégré depuis longtemps cette dimension. L’Allemagne est en la matière souvent pris comme exemple. De même, les incitations pour accroître les économies d’énergie sont encore très limitées aux Etats-Unis. Une telle évolution ne pourrait-elle pas alors rapprocher les intérêts respectifs en la matière et conduire peut-être à une certaine harmonisation de leur politique énergétique ?
 (1) Pierre Noël, « Indépendance énergétique Versus Marché mondial », Revue de l'Energie (509), sept. 1999, p. 607
(2) Par exemple, les réserves de pétrole comme stock stratégique sont de l’ordre de 690M de barils aux Etats-Unis (soit une cinquantaine de jours, selon les chiffres d’avril 2007), elles sont de 100M en France (soit 90 jours d’autonomie).
(3) Voir l’article de C. Lepri et S. Matelly, « Le pétrole : Pourquoi y accorder tant d’importance ? » publié le 18 septembre 2007 - http://www.iris-france.org/Tribunes-2007-09-18.php3
(4) On retrouve ici les fondements de la politique étrangère et de défense américaine : la sécurité par l’offensive (ce qui a mené l’Administration actuelle a développé la notion de préemption) et la recherche de l’invulnérabilité.
(5) Le « charbon propre » est celui dont l’impact environnemental est réduit, qui n’émet presque pas d'émissions de CO2 grâce à la capture du carbone et aux technologies de stockage. Ainsi, le gouvernement américain pousse de l’avant FutureGen, projet de recherche d’un milliard de dollars visant à concevoir, construire et exploiter d’ici 2012 une usine de production d’hydrogène et d’électricité alimentée au charbon et presque sans émissions. Seulement, le « charbon propre » reste une appellation quelque peu fallacieuse tant que les émissions de dioxyde de carbone associées à la combustion du charbon ne seront pas entièrement captées et piégées sous terre.
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