L’élaboration du traité constitutionnel européen avait été marquée par une étape liminaire totalement novatrice, en rupture avec le traditionnel monopole des Etats en la matière. Une « Convention » sur l’avenir de l’Europe avait en effet élaboré le projet de « Constitution européenne ». L’originalité de la méthode conventionnelle résidait moins dans son caractère plurinational que dans sa mixité organique : les membres des parlements nationaux et européens côtoyaient les représentants des exécutifs nationaux et de la Commission européenne. Au demeurant, sur le plan quantitatif, les parlementaires (nationaux et européens) étaient majoritaires. Certes, l’orthodoxie juridique interdisait de parler en l’espèce d’une quelconque « assemblée constituante européenne ». Mais plus qu’une simple technique d’« ingénierie constitutionnelle », la méthode conventionnelle avait permis d’améliorer l’équilibre entre légitimité diplomatique et légitimité démocratique en matière d’élaboration des traités.

L’échec de la Constitution européenne a signé la fin de cette expérience démocratique sans précédent. La relance politique et institutionnelle de l’Union européenne s’est traduite par une reprise en main totale des Etats. Pis, pour la première fois dans l’histoire des révisions des traités, la CIG n’est pas chargée d’élaborer les modifications du nouveau traité, mais de « retranscrire » les principes et règles arrêtés par les chefs d’Etat et de gouvernement réunis au Conseil européen de Bruxelles du 21 et 22 juin 2007.

Par sa composition, le Conseil européen - qui rassemble les « chefs d’Etat et de gouvernement » des Etats membres, ainsi que le président de la Commission - est doué d’une forte dimension interétatique et garantit la protection des intérêts nationaux. C’est par le truchement de cette institution de l’Union que les Etats membres font montre d’une parfaite maîtrise de l’élaboration - et donc du contenu - du Traité réformateur ou modificatif. Tel qu’il est ressorti des négociations techniques de la CIG, ce texte doit désormais faire l’objet d’un accord politique global et final entre les 27 Etats membres, dans le cadre du Conseil européen informel de Lisbonne des 18 et 19 octobre. Un Conseil européen qui viendrait consacrer la relance politique et institutionnelle impulsée, déjà, par le Conseil européen des 21 et 22 juin derniers, sous présidence allemande. Ainsi, le Conseil européen est-il omniprésent dans le processus d’élaboration du traité, jouant un rôle décisif, tant pour la convocation de la CIG que pour la définition de son mandat (c’est-à-dire du contenu du traité) et l’arrêt du texte définitif. Pourtant, la procédure de révision des traités prévue par l’article 48 du traité UE n’évoque pas l’intervention du Conseil européen. Cette violation flagrante de la procédure formelle atteste le « pouvoir constituant européen » des Etats ou le caractère encore foncièrement intergouvernemental de l’Union européenne. Les Etats demeurent les maîtres du jeu européen. La séquence actuelle n’est pas une première. Il s’agit plutôt d’une pratique coutumière. Une fois la CIG ouverte, le Conseil européen, loin de s’effacer, est au contraire le « moteur » et l’« arbitre ultime » de négociations. Non seulement le Conseil européen est le dernier niveau de négociation, mais il y a une sorte de confusion entre le Conseil européen et la CIG elle-même. Les compromis politiques ne sont parfois trouvés qu’au niveau des chefs d’Etat et de gouvernement, ce qui témoigne du cadre adéquat qu’est susceptible d’offrir le Conseil européen pour la négociation des traités. Concrètement, tous les problèmes qui n’ont pas été résolus au niveau des représentants personnels ou à celui des ministres des Affaires étrangères, sont soumis au Conseil européen, hissé au rang d’ultime négociateur. Mais le Conseil européen n’est pas une entité plurielle. La volonté des Etats s’y exprime selon la loi du consensus ou de l’unanimité. L’interétatisme y règne et chacun est tenté d’afficher ses prétentions, même au risque de faire échouer les négociations. Ainsi, bien qu’elle semble tempérer ses ardeurs, la Pologne manifeste la volonté d’inscrire le mécanisme dit de « Ioannina » dans le corps du « traité réformateur ». Ce dispositif permet à un groupe d’Etats qui approche la minorité de blocage de demander, lors de la prise de décision au sein du Conseil des ministres, la poursuite des discussions dans un délai raisonnable. Cet accord repose actuellement sur une simple déclaration et n’a joué que rarement en pratique ; il a été repris dans le traité constitutionnel mais avec toujours un caractère déclaratoire et informel. Nul doute qu’il fera l’objet d’intenses tractations lors du Conseil européen.

Sur le plan institutionnel interne, la question de la représentation de la France au sein du Conseil européen se pose. La composition du Conseil européen caractérisée par la référence aux « chefs d’Etat et de gouvernement » s’explique par la prise en compte de la dyarchie qui règne au sommet de l’exécutif français. Alors que les autres Etats membres sont représentés en règle générale par le chef du gouvernement ou Premier ministre, les prérogatives constitutionnelles du Président de la République l’invitent à représenter la France au sein du Conseil européen. La combinaison des pouvoirs propres du Président de la République a instauré à son profit une suprématie de droit et de fait que la pratique n’a jamais pu sérieusement ébranler. Le Président de la République se trouve alors à la tête d’une délégation nationale dans laquelle se côtoient ministre(s) et fonctionnaires. Le Premier ministre peut, au mieux, jouer un rôle d’appoint lors des négociations. Cependant, en période de cohabitation, l’absence de règles constitutionnelles claires impose une solution de compromis qui se traduit par la participation conjointe du Président de la République et du Premier ministre au Conseil européen. Mais le siège de la France demeure unique et les deux têtes de l’exécutif n’en font qu’une, qui garde les traits essentiels du Président de la République, en sa qualité de chef de l’Etat et de la diplomatie. La Constitution française amène simplement le Président de la République et le Premier ministre à se concerter nécessairement. Du reste, lors du Conseil européen de Nice, tenu en décembre 2000 sous la Présidence de la France et en période de « cohabitation », le Premier ministre Lionel Jospin et le Président de la République Jacques Chirac ont affiché leur accord sur les positions françaises à ce moment crucial des négociations intergouvernementales portant sur la révision des traités. De fait, c’est bien par la voix du chef de l’Etat que la volonté de la France s’est exprimée. Nul doute que cette réalité n’aura pas échappé au Président Sarkozy qui aura à mener la délégation nationale lors des ultimes négociations du traité …