Intervenant mardi devant le Comité de réflexion sur les institutions présidé par Édouard Balladur, le secrétaire d'État aux Affaires européennes Jean-Pierre Jouyet a suggéré la suppression de l'article 88-5 de la Constitution obligeant de soumettre à référendum toute future adhésion à l’Union européenne… en particulier celle de la Turquie. Un Etat qui se retrouve au cœur d’une querelle constitutionnelle franco-française.

Sur les six élargissements des Communautés et de l’Union européennes, seule l’adhésion du Royaume-Uni, de l’Irlande, du Danemark et de la Norvège a fait l’objet d’un référendum. Celui du 23 avril 1972 est également le premier référendum d’autorisation de ratification d’un engagement international organisé sur le fondement de l’article 11 de la Constitution. Un enjeu de politique intérieure motivait – déjà - la démarche de Pompidou, alors Président de la République. Il lui importait de consolider son autorité politique en obtenant un vote positif sur une question qui faisait a priori consensus après la démission du général de Gaulle. Certes, les résultats du référendum du 23 avril 1972 ont donné la victoire au « Oui » par 68, 31 %, contre 31, 69 % pour le « Non », mais jamais sous la Ve République le taux d’abstention (39,75 %), ni le nombre de bulletins blancs et nuls (6,99 %), n’avaient été aussi élevés à une consultation électorale ou référendaire. Le choix d’organiser un référendum sur la ratification d’un traité d’adhésion était d’autant plus périlleux que ses incidences sur le fonctionnement des institutions nationales étaient loin d’être établies, comme l’exige l’article 11 de la Constitution. La question est en partie réglée aujourd’hui, puisque l’article 88-5 de la Constitution fournit un fondement constitutionnel spécifique pour l’organisation d’un référendum sur l’autorisation de ratification des traités d’adhésion d’un Etat à l’Union européenne. L’article 2 de la loi constitutionnelle n° 2005-204 du 1er mars 2005 institue l’obligation de soumettre à référendum toute nouvelle adhésion d’un Etat à l’Union européenne. Le dispositif, né de l’initiative politique du Président de la République Jacques Chirac, est inscrit à l’article 88-5 de la Constitution, qui dispose : « Tout projet de loi autorisant la ratification d’un traité relatif à l’adhésion d’un Etat à l’Union européenne et aux Communautés européennes est soumis au référendum par le Président de la République ». L’article 88-5 de la Constitution invente une troisième catégorie de référendums nationaux, qui s’ajoutent à ceux prévus par les articles 11 et 89. La loi constitutionnelle du 1er mars 2005 recense les conditions d’application dans le temps de l’obligation de soumettre l’autorisation de ratification d’un traité d’adhésion. Précisément parce qu’elle est nouvelle, et même inédite dans l’Union européenne, une entrée en vigueur immédiate menacerait de troubler les processus d’adhésion en cours. Aussi la procédure ne s’applique-t-elle pas aux Etats pour lesquels la décision d’ouvrir les négociations d’adhésion est antérieure au 1er juillet 2004. Cette mesure concerne deux ex-Etats candidats : la Bulgarie, la Roumanie, et la Croatie (la décision d’ouvrir les négociations d’adhésion avec ce pays a été prise par le Conseil européen des 17 et 18 juin 2004). La décision d’ouvrir des négociations d’adhésion avec la Turquie date du 17 décembre 2004. Si celles-ci aboutissent à la signature d’un traité d’adhésion, les Français seront donc consultés par référendum sur cet élargissement. Le dispositif retenu laisse au peuple français le dernier mot sur le résultat des négociations d’adhésion. Le projet de révision constitutionnelle présenté par le gouvernement ajoute une condition supplémentaire à celles déjà posées par le Conseil européen de Bruxelles des 16 et 17 décembre 2004 pour l’ouverture des négociations d’adhésion avec la Turquie. Plus généralement, l’Union européenne a atteint une taille critique. Tout nouvel élargissement devrait désormais donner lieu à un débat démocratique approfondi sur son opportunité, qu’il s’agisse de la Turquie, et plus tard d’éventuelles candidatures de pays des Balkans, de l’Ukraine, de la Norvège, voire de la Suisse.

L’institution de la nouvelle procédure référendaire est une décision d’opportunité de la part du pouvoir constituant, elle est sans lien avec le traité constitutionnel. L’article 88-5 de la Constitution vise implicitement l’éventuelle adhésion de la Turquie. La procédure envisagée est originale à plus d’un titre. Elle n’a ni pour objet, ni pour effet, d’obliger juridiquement le Président de la République à organiser un référendum. Aucune condition de délai n’est d’ailleurs instituée pour l’exercice de cette prérogative discrétionnaire. Elle entend seulement interdire l’adoption par la voie parlementaire d’un projet de loi autorisant la ratification d’un traité d’adhésion à l’Union européenne. L’affirmation du Peuple dans le processus de ratification des traités d’adhésion a pour corollaire l’encadrement, inédit sous la Ve République, des prérogatives du Président de la République. C’est donc opportunément que l'Élysée remarque que la suppression de l'article 88-5 avait été préconisée par le candidat Sarkozy. « Il appartient au seul président de la République de se prononcer sur l'opportunité de supprimer ou non cette disposition », a rappelé Jean-Pierre Jouyet.