ANALYSES

La résilience et le Cash Transfer : les nouvelles antilogies de l’humanitaire

Tribune
29 mai 2013
Par Mérick Freedy ALAGBE, Directeur National Adjoint, Oxfam. RDC
Cependant, le désespoir est loin de supplanter la détermination, en témoignent la taille des interventions sur le terrain et la production conceptuelle durant ces trois dernières décennies. Peut-on d’ailleurs parler d’échec ? Pas si sûr, car l’humanitaire a pris une place significative dans les relations internationales contemporaines ; et l’osmose entre la réflexion théorique et l’expérience pratique ne cesse d’introduire des innovations. Il en résulte aujourd’hui une extraordinaire capacité à façonner les grandes décisions politiques internationales (1).

Toutefois, les embûches sur le chemin sont encore légion. La nature très changeante des défis et leur grand nombre, poussent parfois à des choix inconsidérés. De même, il n’est pas rare que le bouillonnement de la pensée lui-même conduise au bord des contradictions les plus insolubles, et dans les cas extrêmes, réduise toute l’innovation intellectuelle en cendres. Tel est par exemple le cas des deux notions les plus en vogue en ce moment — La résilience et le Cash Transfer — qui tout bien vérifié, dans leur contenu respectif, se neutralisent mutuellement. Elles nous renvoient à une question triviale qui se résume comme suit : Peut-on promouvoir la résilience des populations vulnérables aux catastrophes en leur distribuant de l’argent cash ? Dans ce débat qui convoque aisément théories anthropologiques ; doctrines économiques ; réflexions philosophiques, et considérations purement idéologiques; où le Cash apparaît comme un moyen et la résilience comme une fin, on peine à se situer. Le débat mérite surtout d’être lancé, alors que le concert de louanges en faveur de ces nouveaux concepts dissuade tout regard critique à leur entour.

Pour sonder l’ampleur de la contradiction, il convient d’abord de cerner le contenu de chacun de ces deux termes dans l’idiolecte humanitaire.

L’apparition de la résilience et sa teneur dans le vocabulaire humanitaire
Bien que le terme soit très ancien, la résilience comme objectif fondamental des programmes humanitaires est d’apparition récente. Certains la situent dans le sillage du Cadre d’Action de Hyogo adopté en 2005 (2). Mais elle est née avant tout de l’empirisme qui entoure le métier de l’humanitaire et s’alimente de sa résonance auprès des principaux acteurs (chargés de programme ; consultants ; bailleurs de fonds, collectivités publiques ; populations bénéficiaires etc.). En effet, dans de nombreuses régions où les crises humanitaires sont récurrentes, les projets d’assistance ont parfois été handicapés, soit par impécuniosité, soit par des difficultés d’accès. Ces traverses ont déclenché une réflexion profonde chez les acteurs humanitaires pour l’élaboration de réponses plus adaptées et le renforcement des capacités endogènes. Les cas souvent très médiatisés du Sahel et de la corne de l’Afrique ont assurément contribué à ce sursaut.

Néanmoins, c’est finalement la grande crise financière née aux USA en 2007 avec une réaction en chaîne de nombreuses économies vulnérables, qui vulgarisera le mot résilience. Le terme devient très populaire en peu de temps et échappe au monopole des universitaires et milieux politiques. Pour le monde humanitaire, ce terme vient à point nommé et correspond parfaitement à l’aphorisme recherché pour résumer la réaction attendue des populations affectées par les catastrophes. Dès lors, fidèle à sa réputation d’exalter à grands bruits les nouvelles trouvailles, le monde humanitaire proclamera la résilience à coups de carillon. Ensuite, l’accueil enthousiaste des principaux bailleurs comme l’UE ; le DFID et l’USAID, portera le concept sur le pinacle. Des initiatives hautement dispendieuses seront lancées, la plupart sous la houlette de ces bailleurs (3) et des systèmes d’alerte précoce émergeront de par le monde (4). De nombreuses études pertinentes et des séminaires à grand éclat seront réalisés pour affiner la réflexion sur la résilience (5). Mais qu’entend-t-on exactement par ce terme ?

Selon l’UE « la résilience est la capacité d’une personne physique, d’un ménage, d’une communauté, d’un pays ou d’une région à résister, à s’adapter et à récupérer rapidement à la suite de crises et de chocs, tels que des sécheresses, des violences, des conflits ou des catastrophes naturelles »(6). Les chercheurs vont dans le même sens en ajoutant souvent l’anticipation au nombre des vertus de la résilience, comme ici : «… la résilience désigne en général l’aptitude à anticiper, à résister et à rebondir face aux pressions et aux chocs extérieurs, qu’ils soient physiques, affectifs, économiques ou liés à une catastrophe ou à un conflit, de manière à éviter une perte d’identité et à conserver des fonctions fondamentales»(7). Mais entre la résistance et l’anticipation, puis récemment la volonté d’agir directement sur la nature des crises, des voix commencent à s’élever pour fustiger l’élasticité du concept (8). Il apparaît néanmoins en substance dans l’acception humanitaire, que la résilience vise avant tout l’autonomie des communautés affectées, dans le développement de bons réflexes de survie face aux urgences. Elle suggère la mise en place de mécanismes adaptatifs par les populations vulnérables elles-mêmes pour atténuer la sévérité des crises, sans que ceci ne nuise à leur qualité de vie, ni ne la confine à la stagnation. Ce contenu démontre que l’appel à la résilience n’a de réponse durable que dans les systèmes immanents aux communautés affectées elles-mêmes. Toute proposition extérieure aussi empathique soit-elle, qui ne relève pas du génie local, est irrémédiablement limitée dans ses effets. Dès lors, la distribution de l’argent cash est-elle une solution efficace ? Consolide-t-elle réellement la résilience des populations ? Quelles sont les raisons qui peuvent la justifier ? Quels sont les risques encourus ?

L’usage du Cash Transfer dans les interventions humanitaires
Le caractère protéiforme des crises depuis de nombreuses années a fait prendre conscience de la nécessité de repenser la réponse classique spectaculaire de largage de vivres, et de recourir à des solutions plus variées et adaptées. Des études récentes ont montré par exemple qu’une famine peut résulter non seulement des calamités naturelles et humaines (sécheresse, inondation, tremblement de terre, conflits armés etc.) mais aussi d’un dysfonctionnement des marchés et de problèmes de gouvernance (mauvaise répartition de la disponibilité alimentaire, inflation non maîtrisée, fluctuation de changes, externalités préjudiciables à l’économie locale, production agricole non diversifiée, mauvaises politiques de concurrence, masse monétaire faible, fortes inégalités des revenus, etc.). Il devient alors raisonnable d’explorer les solutions appropriées.

Lorsque les conditions sont remplies et que les évaluations préliminaires l’autorisent, le transfert monétaire devient la solution magique, en cela qu’il offre la possibilité aux bénéficiaires d’accéder directement à la liquidité ou d’obtenir des vouchers (coupons) et garantit une flexibilité dans l’utilisation de l’argent. Son objectif est de permettre aux ménages bénéficiaires, généralement choisis sur des critères de vulnérabilité, de répondre aux besoins immédiats lancinants, de préserver leur ultime stock de subsistance et dans le meilleur des cas, de relancer les activités génératrices de revenus.

Les bénéficiaires, pour certains, y accèdent contre du travail d’intérêt collectif, mais pour d’autres, considérés comme les plus vulnérables des vulnérables, il n’existe aucune contrepartie. D’autres bénéficiaires vulnérables doivent simplement justifier d’une capacité à bien gérer l’aide financière pour l’obtenir. Tout compte fait, la grande bouffée d’oxygène que le Cash apporte aux ménages lui vaut son appellation d’activité à impact rapide.

Les avantages du Cash Transfer ne s’arrêtent pas aux seuls bénéficiaires vulnérables (9), c’est toute une foule d’acteurs qui y trouvent leur compte : les commerçants locaux peuvent espérer écouler leurs produits ; les institutions financières assurent les transactions moyennant rémunération ; les opérateurs de téléphonie mobile gagnent en visibilité et élargissent leur clientèle ; les travailleurs humanitaires sont débarrassés des corvées logistiques d’une distribution alimentaire ; le bailleur de fonds peut évaluer plus facilement ce type de programme grâce aux indicateurs chiffrés etc. Somme toute, le transfert monétaire pourrait-on dire, a encore de beaux jours devant lui. Il s’est inspiré essentiellement des réussites de la micro finance qui cible une catégorie sociale fragile et espère aboutir aux mêmes résultats, c’est-à-dire régénérer une vie économique et sociale locale. A cet effet, le CaLP souligne que le transfert monétaire en humanitaire peut « aider à redémarrer le processus de récupération en encourageant l’investissement dans les moyens de subsistance ou des petites entreprises »(10).

Malheureusement, de la micro finance au transfert monétaire humanitaire, l’écart est abyssal (11). Si l’impact sur le marché économique local se révèle bénin pour l’heure, les conséquences fâcheuses de cette pratique doivent s’observer à long terme sur le plan de l’anthropologie sociale et culturelle. Le fait surtout surprenant est que les partisans du transfert monétaire veuillent obtenir la résilience des bénéficiaires, même dans les contextes de crises chroniques, avec ce mode d’intervention (12).

En fait, Le Cash n’est pas exécrable lorsqu’il cible des populations en grande précarité du fait de leur déplacement soudain et imprévisible pour échapper à un sort funeste. Cet éloignement ex-abrupto du cadre de vie habituel expose les populations plus fortement aux affres classiques de l’exil et compromet leurs moyens de subsistance. On peut l’envisager également suite à une catastrophe inédite qui prive les populations de tout moyen de relance des activités économiques. Ainsi, il vise à compenser les pertes enregistrées et relancer les activités. C’est seulement dans ces cas que le soutien en cash peut se justifier. D’ailleurs, l’histoire nous révèle des actions similaires qui ont pu sauver des réfugiés (13). Mais dans ce contexte, on ne saurait parler d’une quelconque résilience. Il s’agit juste de sauver des vies car nous sommes loin de systèmes protecteurs autonomes, émanant des victimes elles-mêmes et pouvant s’activer automatiquement et atténuer les effets d’une catastrophe. D’autre part, le Cash devient par contre nuisible lorsqu’il se pare de la prétention d’apporter une solution aux défis existentiels permanents liés au contexte de vie. Malheureusement, la plupart des cas d’urgence présentés pour justifier le Cash sont en réalité des situations chroniques (14). En cela, les conséquences néfastes du Cash sont directement à rechercher à la fois, dans les rapports de l’homme avec son existence et, dans ceux qu’il développe avec sa communauté.

Des effets pernicieux du Cash Transfer
D’abord clarifions les choses pour ceux qui ont pris le train en marche. La vulnérabilité a toujours existé au sein des communautés défavorisées, et les populations du tiers-monde exposées aux fléaux les plus redoutables n’ont pas découvert la résilience avec les humanitaires. Dans un ouvrage magistral, Marc Dufumier montrait la technicité exquise des éleveurs transhumants du Sahel dans l’exploitation des rares disponibilités fourragères depuis de nombreuses années (15). Par temps de grande aridité, des équilibres traditionnels existaient entre les éleveurs nomades et les agriculteurs sédentaires afin que les premiers profitent de la vaine pâture et des points d’eau du Sud ; et que les seconds obtiennent de la déjection animale nécessaire à la fertilisation des sols (16).

Ailleurs de même, on a vu l’ingéniosité humaine s’exprimer admirablement face aux défis de l’environnement de vie, comme chez les populations lacustres de Ganvié où toute la vie économique et sociale est sur pilotis; chez les Bushmen, peuplade de chasseurs-cueilleurs dans le désert du Kalahari, luttant âprement pour gagner leur bectance; chez les Hazara, obligés d’alterner l’élevage des moutons et chèvres avec la culture de l’orge dans le froid glacial des hauteurs du Hazâradjat etc. Donc partout, depuis de nombreux siècles, les sociétés humaines ont toujours recouru à diverses combinaisons pour subsister. Proposer des facilités financières du type Cash Transfer aux populations en lutte permanente pour la maîtrise de leur environnement de vie afin de développer leurs moyens de subsistance, détruit nécessairement un rapport à l’existence dans lequel chaque homme s’affirme. Il ne s’agit point d’une ode à la souffrance, tant s’en faut, mais l’existence humaine en soi est une lutte permanente où se forge la personnalité, où se structurent les rapports aux autres, et où la vie elle-même prend tout son sens. Le grand risque lié au Cash ici est l’engourdissement, l’atrophie des capacités créatrices de l’homme. Ce qu’on perd, c’est l’instinct de survie qui est naturellement en chaque homme, pour gagner en retour l’attentisme, la veulerie et la passivité. Ce risque a été signalé par le DFID dans son document stratégique lorsqu’il exhorte l’action en faveur de la résilience à toujours s’appuyer sur les mécanismes existants propres aux populations bénéficiaires (17).

Entre autres dégâts engendrés par le Cash Transfer, c’est la nature même du travail qu’il crée. Pourtant, un argument majeur avancé par les partisans du Cash est le travail obtenu en contrepartie. Pour ces derniers, l’éthique qui justifie la distribution du cash réside dans l’effort qui est demandé au bénéficiaire et en cela, il ne s’agirait pas d’une aide incitative à la paresse, du moins en ce qui concerne les vulnérables actifs. Cependant, une analyse attentive du travail proposé révèle une réalité moins reluisante. Avec le Cash Transfer, c’est l’éloge du travail précaire. L’emploi offert dans le cadre du Cash Transfer est hautement éphémère et ne dépasse généralement pas trois mois. A ce constat saisissant, certains rétorquent cette moralité spécieuse qui consiste à préférer le travail précaire au chômage. Nous retrouvons là l’éternel conflit doctrinal qui oppose les tendances keynésiennes, favorables au travail décent et les capitalistes d’obédience ultralibérale, mus par la seule rentabilité économique du travail. Toujours est-il que la grande précarité de ces emplois limite considérablement les résultats et expose les populations bénéficiaires à de nouvelles vulnérabilités. De tout ceci, chacun mesure la distance par rapport à la résilience.

Pour la communauté, les ravages de ce type d’intervention sont non moins négligeables. Premièrement, le travail demandé dans le Cash Transfer affecte les relations traditionnelles. Il s’agit généralement de travail d’intérêt collectif, notamment la réhabilitation de routes ; de sources d’eau potable ; de systèmes d’assainissement ; de champs de culture etc. appartenant à la collectivité. Autrefois, ces activités reposaient sur le principe de la contribution de chacun à l’entretien du bien commun, en cela elles étaient bénévoles. Elles mobilisaient les bras valides du village et entretenaient le ciment des liens sociaux. L’appartenance à un village, à une chefferie ou une collectivité s’exprimait à travers le travail que chaque ménage pouvait apporter pour entretenir les infrastructures communes, ou les réhabiliter après une catastrophe. C’est autour de cette abnégation de chacun, de cet investissement altruiste, que se consolide le décorum social.

Avec le Cash, on assiste de plus en plus à une monétisation des engagements envers la communauté, de sorte que chaque temps consacré, chaque activité réalisée pour la collectivité, porte désormais un coût estimable. Le présage inquiétant est que chacun se dérobe à cet engagement en l’absence d’une contrepartie financière. Aussi, ces sociétés sont-elles anciennement caractérisées par une solidarité spontanée à l’égard des sinistrés ou des étrangers dans le besoin (18). Les ressources disponibles étaient partagées dans un élan d’hospitalité et de magnanimité pour répondre aux besoins de chacun, indépendamment de l’appartenance au clan ou au groupe. Avec le développement des grands programmes humanitaires de transfert monétaire, ces valeurs essentielles s’oblitèrent progressivement et l’accueil des IDP (personnes déplacées internes) ou réfugiés par les populations autochtones devient un enjeu financier de taille. Les populations d’accueil peuvent désormais espérer un recouvrement de la facture de l’hospitalité auprès des ONG humanitaires.

Voilà autant de raisons qui imposent une grande circonspection dans la mise en œuvre des programmes de transfert monétaire. L’association de cette technique aux objectifs de résilience est encore plus problématique car un bénéficiaire d’aide financière fournit la preuve même de son absence de résilience ; et recevoir une aide financière n’affranchit aucun bénéficiaire d’une catastrophe future.

(1) C’est principalement sous la pression des ONG que les Nations Unies ont revu leur stratégie de pacification de l’Est de la RDC en adoptant la résolution 2098 au Conseil de Sécurité le 28 mars 2013.
(2) Source : groupe URD « La Résilience : concept porteur ou mot à la mode ? http://www.urd.org/IMG/pdf/La_Resilience_concept_porteur_ou_mot_a_la_mode_Concept_note.pdf
(3) AGIR (Alliance Globale pour l’Initiative Résilience – Sahel) lancée en juin 2012 à Bruxelles ; l’Alliance Globale pour la Résilience face à la Sécheresse et pour la croissance (the Global Alliance for Action for Drought Resilience and Growth) lancée en avril 2012 à Nairobi; SHARE (Supporting the Horn of Africa’s Resilience) en 2011; les Défenseurs Politiques de la Résilience aux Catastrophes (Political Champions for Disaster Resilience) en septembre 2012, etc. ».
(4) RPCA (réseau de prévention des crises alimentaires) ; CILSS (comité permanent inter-Etats de lutte contre la sécheresse au Sahel) ; AADMER (ASEAN Agreement on Disaster Management and Emergency) ; FEWS-Net famine early warning systems network etc.
(5) GUBBELS Peter «Escaping the hunger cycle : Pathways to resilience in the Sahel» SAHEL WORKING GROUP, September 2011; IFRC (INTERNATIONAL FEDERATION of RED CROSS and RED CRESCENT), La clé de la résilience: Combiner secours et développement pour un avenir plus sûr», Genève, juin 2012; TULANE UNIVERSITY DISASTER RESILIENCE LEADERSHIP ACADEMY/UEH, Evaluation de l’assistance humanitaire en Haïti : Sous l’angle de la résilience, New Orleans, 23 avril 2012.
(6) COMMISSION EUROPEENNE/Service des Porte-paroles, L’approche de l’Union Européenne sur la résilience: Tirer les leçons des crises alimentaires, MEMO/12/733, Bruxelles, 3 octobre 2012, P.1
(7) ALMEDOM Astier M. & TUMWIME James K. « Resilience to disasters : A paradigm shift from vulnerability to strength », in African Health Science, Vol.8, December 2008, P.1
(8) IRIN Humanitarian News and Analysis / UN Office for the Coordination of Humanitarian Affairs, Politique humanitaire: résister au mantra de la résilience, Londres, 16 octobre 2012 http://www.irinnews.org/printreport.aspx?reportid=96558 (voir les propos de Christophe Béné de l’Institute of Development Studies).
(9) Sans doute ce qui explique son succès fulgurant ces dernières années.
(10) CASH LEARNING PARTNERSHIP (CaLP), Pourquoi les interventions monétaires?, http://www.cashlearning.org/notre-travail/activité.
(11) L’aspect « crédit » constitue la différence fondamentale. Alors que la micro finance est un prêt remboursable avec intérêt, le Cash Transfer est un don accordé aux ménages vulnérables.
(12) CaLP, Op.cit
(13) NIVET Philippe « Les réfugiés de guerre dans la société française (1914-1946) » Revue Histoire, Economie et Société, Vol. 23, 2004, P. 249
(14) Exemple des crises alimentaires récurrentes dans le Sahel et la Corne de l’Afrique.
(15) DUFUMIER Marc, Agricultures et paysanneries des tiers-mondes, Paris, Karthala, 2004, P. 112
(16) LANDAIS E. & LHOSTE P. « Systèmes d’élevage et transferts de fertilité dans la zone des savanes d’Afrique » Cahiers Agriculture, N°2, Paris, 1993, PP. 9-25
(17) DEPARTMENT for INTERNATIONAL DEVELOPMENT, Saving lives, preventing suffering and building resilience: The UK Government’s Humanitarian Policy, London, September 2011, P.10
(18) PAULME Denise « Structures sociales traditionnelles en Afrique noire » Cahiers d’Etudes Africaines, 1960, Vol 1. N°1, P.18 (l’auteur montre la générosité à l’égard de l’étranger sans terre dans les sociétés traditionnelles).


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