La « gouvernance mondiale » : une gouvernance démocratique ?

Complexe, la mondialisation est aussi multiforme : elle n’est pas seulement d’ordre économique et financier. Or, la focalisation sur les problèmes liés au système financier international et les sujets connexes contraste avec les carences politiques, normatives, institutionnelles et financières dont pâtie la gouvernance en matière de protection de l’environnement, de diversité culturelle, de sécurité alimentaire, etc. De manière plus générale, la « mondialisation politique » a un temps de retard sur la « mondialisation économique et financière ». Ce décalage interroge la fonction du politique et pose la question de la démocratisation de la gouvernance mondiale.

La crise financière internationale a eu le mérite de montrer des limites actuelles de la gouvernance mondiale tout en déconstruisant la fiction de l’autorégulation des marchés. Il convient donc de définir un mode d’exercice du pouvoir au niveau global, niveau pertinent pour tenter d’apporter des solutions à des problèmes transnationaux tels que le changement climatique, les épidémies, le capitalisme financier, etc. La mondialisation renforce la nécessité d’autorités publiques qui assurent la régulation de secteurs sensibles. La nécessité de mener des actions collectives coordonnées répond à des phénomènes qui ignorent les frontières territoriales du pouvoir national-étatique. Cette réponse prend traditionnellement le nom de « gouvernance mondiale », néologisme qui ne renvoie pas à un pouvoir central et hiérarchique, mais à un ensemble de principes, de pratiques et d’institutions communes qui concourent à la définition de normes, recommandations et actions destinées à être appliquées par les États et/ou acteurs privés.

Outre un problème de rationalisation et d’efficacité de la gouvernance mondiale, celle-ci se heurte à une profonde crise de légitimité. Penser une gouvernance mondiale sans peuple mondial pose directement la question de l’assise démocratique de l’autorité décisionnelle ou régulatrice. Même si la perspective d’une démocratie ou d’un gouvernement représentatif mondial demeure irréaliste à court terme, la gouvernance mondiale ne saurait échapper à toute exigence démocratique.
Les structures mises en place pour assurer la gouvernance mondiale sont de nature à la fois interétatique et technocratique. Non seulement, leur lien avec les peuples nationaux est indirect – l’action des institutions multilatérales dérive du mandat que les États leur ont volontairement confié – mais leur mode de fonctionnement ne répond pas suffisamment aux obligations d’information, de transparence et de contrôle des prises de décision. En témoigne l’épisode récent de la gestion de la grippe pandémique H1N1 par l’Organisation mondiale de la santé (OMS) : on ne connaissait pas l’identité des membres du comité d’experts de l’OMS qui ont décrété la pandémie et fixé son niveau d’alerte, alors même que les liens contractuels existants entre certains de ces membres et l’industrie pharmaceutique expliqueraient des décisions qui se sont révélées déraisonnables.
La composition des organes décisionnels de ces institutions dénote également un « déficit démocratique » de la gouvernance mondiale. Les institutions multilatérales ont des structures de gouvernance qui sont la plupart du temps dominées par les pays industrialisés qui réussissent à définir les normes destinées à réguler la mondialisation. Elles n’ont pas pris acte de la double rupture que constituent la fin de la guerre froide et le poids accru des pays du Sud dans un monde multipolaire et interdépendant. Si l’ère de l’Après Seconde guerre mondiale est révolue, le système international qui en a résulté continue de perdurer. En témoignent, la composition et le mode de décision du Conseil de sécurité de l’ONU, le mode de désignation des personnalités nommées aux postes de direction des principales organisations financières et économiques internationales. Des modalités qui traduisent la réalité d’un monde révolu, d’un ordre occidental anachronique. Ce temps de décalage heurte le principe de justice et d’équilibre mondial. Les puissances économiques émergentes ont en commun de ne pas appartenir au monde occidental, mais à l’Amérique latine et à l’Asie. Des régions qui d’ailleurs ne connaissent pas la crise qui sévit en Europe et aux Etats-Unis. Cette croissance s’accompagne logiquement d’une volonté de puissance qui s’exprime jusque dans les enceintes institutionnelles ou informelles qui structurent la gouvernance mondiale. Si la Chine, le Brésil, l’Inde ou même la Turquie aspirent légitimement à faire entendre leur voix, il faut voir dans cette démarche une source de renforcement de la légitimité et donc de l’autorité de la gouvernance mondiale. En ce sens, la démocratisation de la gouvernance mondiale ne relève pas seulement d’une logique d’ « égalité démocratique » : c’est aussi une affaire d’efficacité pratique. Cette ouverture permet aussi d’élargir le champ des possibles et d’échapper à une forme de « pensée diplomatique unique ». Ainsi, le dialogue entamé par le Brésil et la Turquie avec l’Iran offre une voie alternative à l’action et au discours purement répressifs. Cette séquence rappelle l’impérieuse nécessité d’intégrer des Etats d’Amérique latine, d’Afrique et du monde musulman dans le cercle fermé des membres permanents du Conseil de sécurité de l’ONU. La démocratisation de l’organe décisionnel de l’ONU serait un signe fort adressé aux pays émergents. Un signe fort mais insuffisant. D’autres réformes s’imposent, telle que la représentation au sein du Fonds monétaire international (FMI) où, la Belgique et les Pays-Bas réunis disposent d’un pouvoir supérieur à celui de la Chine !

Le système semble comme paralysé, figé dans le temps, inscrit dans le marbre. Signalons néanmoins une certaine prise en compte de la réalité multipolaire de notre monde à travers l’institutionnalisation et la montée en puissance du G20 face au G8. L’élargissement de ces enceintes ayant vocation à assure une sorte de « directoire mondial » s’est imposé face l’incapacité des Etats et du FMI à agir seuls, et la nécessité d’une réponse coordonnée à la crise. Ce nouveau cadre du multilatéralisme permet un échange interétatique plus ouvert, plus équilibré, et plus représentatif. En effet, l’insertion des grands pays émergents permet au G20 de représenter environ 90% du PIB mondial, alors que les économies du G8 en réunissent moins de 60%. La réunion de puissances occidentales et de puissances émergentes renforce la légitimité de ce nouvel instrument de la gouvernance mondiale, même si leurs intérêts demeurent le plus souvent contradictoire. Il convient donc de trouver une solution conciliant légitimité (au regard de la composition) et efficacité (dans la prise de décision). Cela passe notamment par une remise en cause du principe de la souveraineté des Etats et du paradigme de la puissance : soit les Etats sont convaincus d’un intérêt général mondial sur lequel ils s’accordent ; soit, il faut passer de l’unanimité à la majorité qualifiée dans les modes de prise de décision.
Enfin, l’évolution de la gouvernance mondiale passe par l’organisation d’une participation active des sociétés civiles dans la réflexion et la gestion de la mondialisation. La gouvernance mondiale ne peut plus reposer sur le seul principe des relations directes ou indirectes (par le biais des organisations internationales) entre Etats souverains. Le rituel des assemblées générales de l’ONU et des conférences internationales s’est progressivement vidé de son sens. L’accumulation des décisions sans effets, sans moyens et sans sanctions ruine la crédibilité de l’ensemble du système. Pour y remédier, il faut créer des espaces publics mondiaux de débat citoyen. La société civile a un rôle déterminant dans l’institution d’une communauté mondiale démocratique. La prise en compte des revendications démocratiques des sociétés civiles passe par la définition des modalités d’une telle implication citoyenne. La pensée Habermassienne sur la démocratie – qui conçoit l’espace public au-delà du territoire politique/électoral national – met l’accent sur la qualité de l’information et des processus délibératifs qui débouchent sur la prise de décision. Ce critère offre une perspective pertinente pour renforcer la légitimité et donc démocratiser la « gouvernance mondiale » en l’absence même de toute légitimité électorale. La formation d’un véritable mouvement social international suppose une organisation des mouvements nationaux à l’échelon global et selon une logique transnationale. Il convient aussi de concevoir un lieu de représentation de la société civile mondiale, une sorte de « parlement mondial », ou du moins une structure délibérative dont il faut veiller à la légitimité, et dont les positions – exprimées sous diverses formes, allant du simple avis consultatif (obligatoire ou non) à l’avis conforme (qui vaut co-décision) – devraient être prises en compte par les institutions interétatiques. De manière plus pratique ou réaliste, il est possible d’intégrer plus formellement les ONG – qui ne doivent pas être issues exclusivement du monde occidental – dans les procédures de décision et de contrôle de ces mêmes institutions multilatérales.