ANALYSES

La « question Rom » : une simple question de droit ?

Tribune
13 septembre 2010
Au-delà des mouvements de protestation contre les actions et autres discours de l’exécutif français - sur l’immigration en général et les Roms en particulier - le volontarisme politique ainsi affiché reste confronté aux limites posées par le principe de l’Etat de droit. Si la France est libre de mener sa propre politique d’immigration, celle-ci doit en effet s’inscrire dans le cadre des règles du jeu fixées par le droit interne et européen. Comme la plupart des politiques publiques nationales, la question de l’immigration doit être pensée dans un espace européen régulé par un système complexe de normes contraignantes. Face au risque de violation de ces règles, l’Union européenne doit s’affirmer comme une « Union de droit » garantissant la protection des droits fondamentaux des individus, y compris - surtout - lorsqu’ils sont membres d’une minorité. Aussi, si la question « Rom » est une question de droit, elle pose foncièrement une « question de civilisation » pour l’Union européenne et ses Etats membres.

Une affaire européenne

Si sur le plan national, l’enjeu électoral(iste) est manifeste, la problématique est européenne et sa dimension est transnationale. Les 10 à 12 millions de Roms sont répartis en différents Etats de l’Est et de l’Ouest de l’Europe. Les membres de cette communauté sont des nationaux d’Etats membres de l’Union et sont donc, de droit, des citoyens européens. À ce titre, ils jouissent en principe de la liberté de circulation au sein de l’Union. Enfin, la « question Rom » est liée à l’histoire européenne et reste d’actualité en France et ailleurs en Europe. En tant que pays d’origine, la Roumanie et la Bulgarie - encore en plein processus d’adhésion à l’espace Schengen - sont concernées au premier chef. Sur ce point, les critiques à l’égard de la France reflètent aussi l’échec de la politique d’intégration économique et sociale de ces populations dans leur pays d’origine et l’inefficacité de la stratégie commune conçue au niveau européen. C’est pourquoi la France en appelle à la responsabilité individuelle et à la solidarité collective de ses partenaires européens. Le secrétaire d’Etat aux Affaires européennes, M. Lellouche, s’est ainsi rendu le 9 septembre à Bucarest, avec son collègue du gouvernement Eric Besson, ministre français en charge notamment de l’immigration. En mars 2010, le Parlement européen avait également critiqué les progrès insuffisants réalisés par l'Union européenne dans l'intégration des communautés Roms. Les députés européens avaient enjoint les Etats membres à utiliser de façon plus efficace les fonds structurels affectés à cet effet(1). D’ailleurs, un groupe de travail de 'haut niveau' devrait être mis en place pour débattre de la 'non-utilisation ou la mauvaise utilisation' des fonds européens destinés à l'intégration de la population Rom. L'objectif est d'identifier des méthodes pour améliorer l’efficacité de ces fonds. Les premiers résultats seront présentés au collège des commissaires avant la fin de l'année 2010.

Une condamnation politique



La politique française à l’égard des Roms suscite un concert de critiques en France et à l’étranger, y compris de la part du Vatican(2) et de l’ONU(3). Le débat organisé par le Parlement européen du 7 au 9 septembre - ponctué par le vote d’une résolution - a eu un retentissement médiatique et politique auquel les autorités françaises ne semblaient pas s’attendre. Une coalition regroupant les groupes libéral, socialiste, vert et communiste est à l’initiative de la résolution votée – avec 337 voix contre 245 (51 abstentions) – par le Parlement européen, institution de l’Union qui représente directement les citoyens européens. Les termes de la résolution résonnent comme une condamnation politique et morale de la France. Le texte souligne « la profonde préoccupation » du Parlement européen concernant « les récentes mesures prises par le gouvernement français » pour rapatrier « des centaines de citoyens de l'UE d'origine rom dans leur pays d'origine ». La résolution exige également des Etats membres en général, et de la France en particulier, de « suspendre immédiatement toutes les expulsions de Roms ». Même si ce texte n’a pas de force obligatoire, sa portée symbolique est indéniable. Le ton de la résolution relève de la condamnation politique et morale, le gouvernement français étant accusé de développer « une rhétorique provocatrice et ouvertement discriminatoire (…) qui donne de la crédibilité à des propos racistes et aux agissements de groupes d'extrême droite » ; « cette attitude est allée de pair avec une vague de stigmatisation des Roms et de dénigrement général des Tsiganes dans le discours politique », déplore le texte. Même si la résolution est dépourvue en elle-même de toute force juridique contraignante, elle permet au Parlement européen de s’affirmer sur la scène politique européenne en se saisissant d’un sujet sensible tout en pointant de manière à peine voilée l’un des Etats fondateurs/moteurs de la construction européenne.

Une condamnation judiciaire improbable

Au-delà des condamnations morales, la volonté gouvernementale et présidentielle en matière de politique d’immigration reste soumise au respect de la légalité interne et européenne. En cas de traitement discriminatoire avéré à l'égard des Roms, la France violerait du même coup ses obligations européennes, et par-là, le droit de l’Union. L’Etat ne peut échapper – en tant qu’Etat membre de l’UE – au respect de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (qui a force obligatoire depuis l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne) qui reconnaît le principe de non-discrimination, protège le droit des minorités et interdit les expulsions collectives. Concrètement, les situations individuelles doivent être évaluées au cas par cas. Ainsi, avant de prendre une décision d'éloignement à l’endroit d’un membre de la communauté Rom, l'État membre d'accueil doit-il évaluer certains éléments tels que la durée de la résidence de l'intéressé, son âge, sa santé, son intégration sociale, sa situation familiale dans le pays d'accueil ainsi que les liens avec le pays d'origine.
À terme, si la Commission estime que les mesures prises par le gouvernement méconnaissent les obligations de l'Etat membre au regard des principes de liberté de circulation et de non-discrimination reconnus par diverses sources du droit de l'Union, elle pourra prendre l'initiative d'enclencher une procédure en manquement contre la France. La Commission ainsi que tout État membre est en effet susceptible de déposer ce type de recours contentieux devant la Cour de justice de l’Union européenne. En pratique c'est surtout la Commission, en tant que « gardienne des traités », qui agit. Dans le cadre de cette procédure, la Commission est d’abord tenue d’adresser une mise en demeure à l'Etat membre puis de déposer un avis motivé indiquant quels sont les manquements de l'État assigné, et quelles mesures devraient être prises pour pouvoir résoudre ce problème. Le manquement est prononcé par la Cour de justice et peut déboucher sur une condamnation judiciaire de l'État membre - l’arrêt en manquement lui demande de se conformer à ses obligations - accompagnée, le cas échéant, de sanctions pécuniaires (somme forfaitaire et/ou astreinte). La France s’est déjà signalée par de telles condamnations.
Toutefois, durant le débat parlementaire, plusieurs élus européens se sont également pris à la Commission pour sa réaction tardive et trop bienveillante à l’égard de la France. Certes, dans un premier temps, la commissaire européenne à la Justice, aux Droits fondamentaux et à la Citoyenneté, Viviane Reding, a d’abord exprimé une « certaine inquiétude » et a appelé la France à « respecter les règles » de la libre circulation et d’établissement des ressortissants européens. La Commission a d’ailleurs lancé une enquête juridique qui vient d’accoucher d’un rapport intermédiaire visant à savoir si les reconduites sont bien en accord avec les textes européens, notamment de la directive 2004/38/CE et de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne. Or, suite au déplacement et aux explications apportées par les deux membres du gouvernement français déjà cités, la commissaire Viviane Reding s’est déclarée satisfaite des « garanties » que lui a fourni le gouvernement français pour justifier sa politique de reconduction vers leur pays d'origine de citoyens roumains et bulgares. Le risque d’une condamnation judiciaire s’éloigne donc pour la France, au regard de position conciliante que semble adopter la Commission européenne : « Grâce à un dialogue très intense entre la Commission et les autorités françaises au cours des dernières semaines, une évolution certaine se dessine », a encore estimé Mme Reding durant le débat organisé par le Parlement européen. Quant au président de la Commission, José Manuel Barroso, il a même insisté sur les « obligations » qui s'imposent à tous les citoyens européens. Une manière de s’inscrire dans la logique prônée par la France.

Des sanctions diplomatiques hypothétiques

Autre hypothèse : une suspension de certains droits de la France en tant que membre de l’Union européenne. En effet, le respect des valeurs fondamentales énoncées à l’article 6 du traité UE est garanti par un mécanisme complexe de surveillance et de sanction. En effet, afin de compléter l’article F (qui allait devenir l’article 6 du traité UE), le traité d’Amsterdam a introduit un dispositif de sanctions sous forme de suspension de droits résultant de l’appartenance à l’Union (article 7 du traité UE), dans l’hypothèse d’une « violation grave et persistante » par ce dernier des principes démocratiques, de l’État de droit et des droits de l’homme (article 6 § 1 du traité UE). Les motifs de sanction au titre de la procédure de l’article 7 du traité UE ne sont pas sans rappeler les accusations portées contre la France. La procédure « de sanction » ne visait néanmoins que le cas « d’une violation grave et persistante » et ne prévoyait aucune procédure en cas de « risque clair » de violation… Cette lacune a été mise en lumière lors de la « crise autrichienne » qui a suivi les élections législatives d’octobre 1999 et l’entrée du parti populiste et xénophobe Freiheitliche Partei Österreichs (FPÖ) dans le gouvernement de coalition. Les autres États de l’Union ont réagi en février 2000 en suspendant toute relation diplomatique bilatérale avec la République autrichienne. Cette réaction avait le mérite de rappeler officiellement les obligations attachées à l’exigence de respect des valeurs de l’État de droit par tout État de l’Union, mais elles s’inscrivaient hors du champ de l’article 7 du traité UE, le mécanisme prévu par ce dernier étant inadapté et inapplicable au cas d’espèce. Le mécanisme issu du traité d’Amsterdam ne permettait d’agir qu’a posteriori, si la violation était avérée. Or aucune « violation grave et persistante » ne pouvait être (encore) signalée de la part d’un gouvernement à peine formé. Ce précédent est à l’origine de la sophistication du dispositif depuis le traité de Nice, qui a intégré l’hypothèse d’un « risque clair » de violation grave. Le Conseil, réuni au niveau des chefs d’État et de gouvernement, est l’organe intergouvernemental autour duquel s’articule le dispositif coercitif mis en place. La procédure de sanction amène donc l’État de l’Union incriminé à être jugé par les autres membres de l’Union, qui ont à apprécier - individuellement et collectivement - le respect de l’un des éléments constitutifs de l’identité constitutionnelle européenne. Une telle décision n'est pas le fruit de considérations purement objectives et juridiques. Il entre une part de subjectivité politique dans une telle configuration interétatique, où les critères d’évaluation (démocratie, État de droit ...) laissent une marge d’appréciation non négligeable. Autant dire que dans le cas de la France, il est difficile d’imaginer les autres Etats membres prendre la responsabilité d’enclencher une telle procédure de sanction. Un mécanisme dont la dimension interétatique est prégnante dans la définition même du régime coercitif. La sanction encourue ne vise en effet ni l’exclusion de l’Union, ni la suspension de l’ensemble des droits attachés à la qualité d’État de l’Union.

Ainsi, paradoxalement, la condamnation politique de la France risque-t-elle de ne se traduire par aucune sanction. Cela pose un problème au regard de la prétention de l’Union européenne à incarner une Union de droit. Mais au-delà de la dimension purement juridique et diplomatique de cette affaire européenne, c’est l’image et la crédibilité de la France en matière de respect des droits de fondamentaux qui sont affectées. Son titre historique de « patrie des droits de l’Homme » risque de devenir un « titre ironique ».

(1) Résolution du Parlement européen du 25 mars 2010 sur le deuxième sommet européen sur les Roms.
(2) Le pape Benoît XVI avait exprimé sa désapprobation sur le sujet, appelant « à savoir accueillir les légitimes diversités humaines ».
(3) Le Comité de l'ONU pour l'élimination de la discrimination raciale avait rappelé la France à l'ordre, l'exhortant à 'éviter' les renvois collectifs de Roms et les 'discours politiques discriminatoires'.