La Dyade politico-humanitaire
Tribune
14 août 2010
La mutation viendra progressivement du discrédit qui frappait les élites dirigeantes des nouveaux pays indépendants, accusées de toute part et parfois même par leurs propres populations, de corruption, de népotisme, de clientélisme ou d’impéritie, puis suspectées d’instaurer un néo-colonialisme à travers leur allégeance servile aux partenaires occidentaux. Aussi, les rivalités idéologiques entre l’URSS et les Etats-Unis, reléguaient-elles au second plan les priorités du développement, puis il s’en était suivi une longue période de stagnation. Enfin, l’échec sans appel qui marqua les décennies du développement du tiers-monde et la situation d’endettement record qui fut le couronnement, assombrirent définitivement les espoirs sur le rôle salvateur des structures publiques et entamèrent leur légitimité exclusive à relever les défis du sous-développement. En réaction à ces écueils, des réseaux transnationaux vont se constituer pour organiser une solidarité plus débarrassée des miasmes de la politique. L’éthique qu’ils professent, la sincérité de leur philanthropie et les compétences qu’ils recèlent, leur assurent un accueil empressé dans l’opinion internationale, tout en les distinguant nettement des organismes publics, toujours handicapés par des enjeux politiques. Les ONG vont ainsi faire florès dans le contexte de paupérisation généralisée dont le terreau fut les programmes d’ajustement structurel du FMI. Fort de ce parcours, le mouvement humanitaire, apparaît comme le rejet des logiques égoïstes et de la poursuite des intérêts nationaux qui gouvernent les relations interétatiques. Les ONG se démarquèrent donc nettement des nombreux services techniques publics de coopération postindépendances. Jean François Gilhaudis tire une conclusion primesautière en soulignant : « pour que l’on soit réellement en présence d’une ONG, il importe que celle-ci soit indépendante de l’Etat » (1).
En effet, les relations parfois très exécrables entre les ONG et les Etats, corroborent aisément cette croyance que le cloisonnement serait étanche entre les deux entités. On se souvient des contestations antimondialistes lors du sommet de l’OMC à Seattle en 1999, les émeutes dans les rues à Gênes en Juillet 2001 à la réunion du G8, le contre sommet de Durban organisé par les ONG en réaction à celui des Nations Unies sur le racisme en 2001, le bastringue médiatique à la suite des échauffourées meurtrières entre forces de sécurité et manifestants, à Strasbourg en Avril 2009 lors du sommet de l’OTAN,… tous ces événements suggèrent l’idée d’un bras de fer permanent entre ONG et Etats. Au demeurant, il est de bon ton d’opposer les organisations de la société civile, particulièrement les ONG, aux Etats en les présentant comme « un contre pouvoir international »(2). Nous pouvons toujours encore illustrer ces affirmations par des exemples difficiles à pourfendre, car en effet, grâce à la pression instante des ONG, la communauté internationale des Etats a pris en compte des préoccupations majeures ― longtemps éclipsées par les calculs politiques — dont l’aboutissement fut : la création de la CPI, la convention d’Ottawa sur l’interdiction des mines anti personnel, le protocole de Kyoto sur les gaz à effet de serre, ou encore l’annulation des dettes des pays en développement…
Ce chapelet de réalisations ne doit pourtant pas éroder notre lucidité au point de nous entraîner dans le piège d’une séparation rigide ONG – Etat. Dans la réalité quotidienne, la frontière entre les deux institutions est parfois brumeuse. Quelques points élémentaires permettent d’apprécier l’étroitesse de leurs relations.
Premier indicateur, scrutons de près les mécanismes de financement des projets humanitaires. La plupart des grandes ONG sont aussi tributaires des financements publics, qu’ils proviennent directement du gouvernement national du pays d’origine ou des organisations intergouvernementales. En 2005, la part des ressources publiques nationales et internationales de certaines ONG, représentait environ 80% de leur budget global (3). L’organisme de l’Union européenne chargé des urgences humanitaires (ECHO) consacre environ 3/5 de son budget aux ONG (4). Ce type de financement est particulièrement prisé eu égard à sa sécurité et à sa consistance. Son déclenchement est lent en raison des procédures administratives, mais son obtention relève d’une certitude dès lors que l’organisation bénéficiaire remplit tous les critères d’éligibilité et surtout si elle est un partenaire crédible auprès du bailleur.
Deuxième indicateur, c’est le recours parfois inévitable de l’ONG à l’appareil diplomatique national. Les interventions humanitaires se déroulant généralement dans des contextes sécuritaires fragiles, il n’est pas rare que des travailleurs humanitaires tombent sous le contrôle de groupes dangereux. Les tractations diplomatiques qui en résultent sont souvent très dispendieuses pour l’Etat, même si le souci de se conformer à une certaine décence internationale recommande de faire l’impasse sur la nature et le montant des rançons versées. Pour se prémunir contre ces contingences, certaines ONG vont jusqu’à limiter le recrutement de futurs expatriés, strictement aux ressortissants de leur pays d’origine. Simples mesures sécuritaires en prévention des tourments diplomatiques ? Ou calculs politiques imposés par l’Etat ? De toute façon, on a peu de peine à en faire le lien avec une politique publique de promotion de l’emploi et ceci est notre troisième indicateur.
En France, jusqu’en 2005, la législation règlementant le volontariat international ne faisait cas que des ressortissants français. Certes, les dispositions vont légèrement évoluer avec la loi de février 2005 relative aux droits des Volontaires, qui porte la mention « résident régulier » en son article 2, ouvrant ainsi la possibilité aux candidatures étrangères mais sans vraiment régler les problèmes liés à l’applicabilité. Il est clair que l’Etat a joué un rôle capital dans le développement et l’encadrement du volontariat sur toutes ses formes. On se rappelle encore le programme Globus lancé en 1990 par Bernard Kouchner, alors secrétaire d’Etat à l’action humanitaire. Cette initiative permettait à tous les jeunes quel que soit leur niveau d’études, d’effectuer leur service national de coopération à l’étranger. Le programme va évoluer et bien se structurer au fil des années. Aujourd’hui, il y a le VIA (volontariat International en Administration) et le VIE (Volontariat International en Entreprise). Ces politiques furent couplées avec un appui aux structures associatives et ONG, les incitant à recruter des volontaires de solidarité internationale. Pour la seule année 2005, le MAEE a versé 13.184.511€ (hors tsunami) aux associations via la MAIONG (Mission d’Appui à l’Action internationale des ONG) (5) au titre du soutien au volontariat. Actuellement « La prise en charge du VSI sur le budget de l’État, représente en moyenne 55 % du coût complet mensuel du volontaire pour l’association»(6). Tout ceci a revigoré le volontariat certes, mais en même temps, a servi d’exutoire à l’Etat pour atténuer le problème du chômage. L’autre objectif aussi, habilement dissimulé, est d’offrir une première expérience professionnelle à cette multitude de frais émoulus qui sortent annuellement des Universités et écoles supérieures de formation. Le rapport annuel d’activité des ONG, préalable au renouvellement des subventions publiques doit mentionner en gras, le nombre de volontaires recrutés sur la période, sachant qu’une augmentation de ce chiffre accroît les chances d’une meilleure subvention. Ces chiffres sont ensuite comptabilisés dans le bilan gouvernemental de la promotion de l’emploi. En 2008, le nombre total de volontaires partis en mission à l’étranger s’élevait à 2627 (7).
Puis, ne perdons pas de vue quand même qu’après tout, l’ONG a une nationalité qui la rattache à un Etat. Les obligations juridiques de l’Etat vis-à-vis de ses citoyens sur le territoire national comme à l’étranger, couvrent aussi bien les individus que les personnes morales (entreprises, ONG etc.). Ils bénéficient de protection, d’assistance et d’encadrement de diverses sortes. Ils sont soumis à une législation qui définit leurs droits et devoirs et régit leurs activités. La loi 1901 sur les associations par exemple, organise le statut des ONG. Les différentes catégories sont fixées par décrets du conseil d’Etat et donneront plus ou moins de moyens d’action aux structures concernées. Ainsi, une association reconnue d’utilité publique a plus de légitimité à recueillir des dons et legs de particuliers ainsi que des subventions publiques, qu’une simple association d’intérêt général. Leur régime fiscal est établi par l’Etat et les diverses exonérations (TVA, taxe professionnelle, impôt sur les sociétés…) montrent leur inféodation statutaire aux pouvoirs publics. L’Etat assure aussi la promotion des associations et participe indirectement au rabattage d’adhérents, à travers les réductions d’impôt offertes aux donateurs. Tout ceci montre l’inanité de la tendance consistant à opposer ONG et Etat.
Enfin, lors des catastrophes humanitaires, la confusion devient totale. L’ONG se transforme carrément en bras opérationnel de l’Etat. Pour le cas récent d’Haïti, la tradition fut une fois encore respectée. Un essaim hétéroclite d’intervenants humanitaires, de services publics comme d’ONG, sous la coordination des Ministères des Affaires Etrangères, envahit Port-au-Prince. Dans la prostration générale, l’opinion internationale ne prêta la moindre attention au spectacle qu’offrait toute la kyrielle de personnel des ONG, s’engouffrant dans les cargos spécialement affrétés par les gouvernements. Les réunions d’urgence de responsables politiques pour étudier les modalités d’octroi de subventions aux ONG sont toutes accueillies comme une prompte réaction de l’Etat. En réalité, il n’y a pas lieu de blâmer ces noces entre ONG et Etats, encore moins lorsqu’il s’agit d’un désastre de l’ampleur de ce qu’Haïti a connu. C’est la finalité qui devra requérir toute notre attention. L’implication de l’Etat n’est à priori qu’un de ces nombreux et indispensables moyens que mobilisent les ONG pour atteindre les résultats. Cependant, il n’est pas exagéré d’alerter sur les risques qui entourent cette « saine » complicité. Au premier chef, l’instrumentalisation politique.
Dans les grandes sphères décisionnelles, la précellence de la politique sur l’humanitaire est patente. Sadako Ogata haut commissaire aux réfugiés à l’ONU, avait esquissé la doctrine quand elle affirmait qu’en réalité, il n’y a pas de « solution humanitaire aux problèmes humanitaires » (8). Cette formule subtile pose les questions politiques comme préjudicielles à toute intervention humanitaire. Dès lors, la famine peut continuer à décimer les populations en Corée du Nord ou au Zimbabwe, elle ne suscitera jamais autant de commisération que s’il s’agissait d’Etats moins hostiles et fréquentables comme le Niger ou Haïti, où le déploiement de l’armada humanitaire ne souffre d’aucune restriction. De même, on préfèrera volontiers aller faire de l’humanitaire en RDC, où foisonnent ressources naturelles précieuses pour la machine économique occidentale, plutôt que de s’exposer aux canons des talibans en Afghanistan dans cet environnement austère, aride et dépourvu de manne naturelle. Ce n’est pas tant l’insécurité qui rebute, car en la matière, la RDC (surtout l’Est) n’a pas vraiment grand-chose à envier à l’Afghanistan. Mais pourquoi intervenir ? Pour quels avantages concrets? Sauver l’homme ?…..C’est dérisoire. Malheureusement, les ONG sont souvent victimes de ces logiques sordides des milieux politiques. L’obtention des subventions publiques tient aussi aux avantages concrets qu’offre le lieu d’intervention. De nombreux projets humanitaires, aussi pertinent que puisse être leur contenu, croupissent encore dans les tiroirs des bailleurs de fonds, en attendant d’avoir leur chance d’atterrir à la poubelle. Leur seul tort commun est d’avoir ciblé des régions ou pays, aux enjeux jugés futiles ou disons, d’avoir retenu la souffrance humaine comme seule priorité. Somme toute, bien ingénu serait qui continue d’exclure la part substantielle des calculs politique, économique et sécuritaire dans l’octroi des subventions publiques (9).
La politique s’est souvent servie de l’ « arsenal » humanitaire pour atteindre des objectifs moins nobles. On a encore tous en mémoire l’exploitation qu’avait faite de l’humanitaire, le gouvernement américain pour s’introduire en Somalie dans les années 1990. Les USA avaient de nombreuses raisons d’intervenir militairement en Somalie mais encore, fallait-il s’arc-bouter à quelque argument solide pour emporter l’adhésion de l’opinion publique nationale et celle de la communauté internationale. L’argument tout trouvé était l’assistance humanitaire, puis une expédition conjointe des troupes armées et d’agents humanitaires fut dépêchée sur place. Le massacre fut perpétré derrière le rideau humanitaire (10).
L’ONG peut aussi se transformer en un véritable instrument de propagande idéologique et porter l’écho des intérêts propres à une nation, mais habillés de l’estampille humanitaire. S’interrogeant sur la multiplication rapide et le succès économique des ONG, Marc Antoine de Montclos, trouve que cette prospérité « correspond aussi à la volonté des États de mener une diplomatie par procuration avec des vecteurs d’influence plus discrets que dans le cadre officiel d’une coopération bilatérale, de gouvernement à gouvernement » (11). Certains pays n’hésiteront pas à utiliser ce levier pour défendre des positions propres ou faire prévaloir leurs intérêts sur ceux de la majorité des autres membres de la communauté internationale. C’est le cas de ces nombreuses ONG pantins, appelées « GONGOS » qui échappent à la vigilance des Nations Unies en recevant leur accréditation pour un statut consultatif, alors qu’en réalité elles restent de pures créatures gouvernementales. Elles sont par la suite utilisées par les gouvernements pour saborder les débats à l’ONU sur les droits de l’homme, stigmatisant leur pays.
En outre, la capacité de mobilisation des ONG et l’audience dont elles jouissent dans la masse, en font facilement un baromètre d’appréciation du degré de satisfaction du peuple quant à certains choix politiques. Le grenelle de l’environnement en France fut un exemple typique. La consultation des ONG militantes pour ce projet normatif a permis surtout d’évaluer en amont l’accueil que l’opinion publique pourrait réserver à la future législation. C’est donc un précieux outil de gouvernance politique. Dans cette même optique, l’ONG apparait comme un relais très efficace pour la communication sur des initiatives politiques. La tonitruante vulgarisation que les ONG ont faite jusqu’ici, des Objectifs du Millénaire pour le Développement en est une preuve. Les plateformes associatives ou consortium d’ONG, mentionnent presque unanimement sur leur site, les OMD comme cheval de bataille, sans oublier les nombreux ateliers, rencontres, séminaires, symposiums, colloques… organisés à cet effet. Ce faisant, ils ont contribué énormément à les faire connaître du grand public. Tel fut aussi le clairon assourdissant qui a annoncé le sommet de Copenhague sur le réchauffement climatique, avant que le monde entier ne soit déçu par la détestable pantalonnade des politiques. On peut soutenir à juste titre qu’après les médias classiques, la société civile des ONG et structures associatives reste le principal vecteur d’information de masse.
Puissent ces quelques exemples alimenter une veille permanente des acteurs de la société civile, sur les risques inhérents à un rapport presque commensal avec l’Etat. Face à l’imperfection structurelle de la démocratie représentative, au prisme trompeur des relais médiatiques, la société civile reste le reflet le plus crédible des aspirations profondes de la masse, et seule capable d’indignation sincère sur les injustices de ce monde.
(1) Guilhaudis J. F. Les Relations internationales contemporaines, Paris, coll Lexis Nexis, 2005, P. 290.
(2) Ibid. page 290
(3) Extraits de « Argent & organisations de solidarité internationale 2004-2005 » de la Commission Coopération Développement, Septembre 2008. (Page 21 à 26).
(4) Ian Smillie, Larry Minear, “The Charity of nations: Humanitarian actions in a calculating world” Bloomfield (conn), Kumarian Press, 2004, P. 184
(5) Extraits de « Argent & organisations de solidarité internationale 2004-2005 » Page 17.
(6) Volontariat de Solidarité Internationale, France Diplomatie, MAEE,
(7) Ibid.
(8) Rieff D. & Lamoine S. L’humanitaire en crise, Serpent à Plumes, Coll essai, 2003, P. 135
(9) Alberto Alesina, David Dollar, « Who gives aid to whom and why? », Journal of Economic
Growth, vol. 5, n° 1, 2000, p. 33-63.
(10) Pour plus de lecture, voir Stephen Smith, Somalie. La guerre perdue de l’humanitaire, Paris, Calman-Lévy, 1993 ; Rony Brauman, Le crime humanitaire. Somalie, Paris, Arléa, 1993. ; Et Chifolo U. Le miroir humanitaire : Retour de Somalie, Paris, l’Harmattan, 1996.
(11) Marc Antoine Perouse de Montclos, ONG humanitaires et politiques migratoires des Etats : Une analyse financière et stratégique, Page 39.