ANALYSES

La crise budgétaire va-t-elle sonner le glas de l’aide bilatérale française aux pays les plus pauvres ?

Tribune
21 juin 2010
En premier lieu, le concept d’APD défini par l’OCDE est un fourre-tout statistique qui permet à notre pays de gonfler son effort réel en intégrant, par exemple, des annulations de dettes irrécouvrables, correspondant à d’anciennes ventes d’armes à des pays insolvables ou des dépenses comme les frais des étudiants étrangers en France qui expliquent ainsi que la Chine, grâce à ses étudiants dans notre pays, est devenue l’un des principaux bénéficiaires de notre aide (!). En même temps, l’activité de son principal bras financier, l’Agence Française de Développement, n’entre que pour un quart dans le champ de l’APD tout en étant par ailleurs très utile et justifiée. L’indicateur de mesure de la performance ayant perdu sa signification, on comprend que notre politique ait perdu sa boussole.

Deux contradictions majeures sautent aux yeux. L’objectif de notre coopération s’inscrivait autrefois dans une vision géopolitique cohérente : la guerre froide et la décolonisation. Or il est devenu au fil du temps parfaitement confus et a suivi, dans un souci fumeux d’influence globale au niveau mondial, l’ambition caritative de lutte contre la pauvreté adoptée depuis les années 90 par les grandes institutions multilatérales. Dans ce contexte marqué par la confusion et le caractère très idéaliste pour ne pas dire irréaliste des objectifs, le souci d’affichage statistique l’a emporté sur la volonté d’efficacité. La gestion de la quasi totalité (2) de nos budgets pour l’aide aux pays les plus pauvres a été progressivement transférée aux institutions multilatérales (Union Européenne, Banque mondiale et régionales, fonds des Nations Unies, etc.), grosses bureaucraties sur lesquelles, contrairement à nos ambitions, nous n’avons de facto pas la possibilité d’influencer l’emploi qui est fait de nos financements. Finalement, peu importe à quoi sert effectivement notre aide ainsi confiée à des tiers qui obéissent à leur propre logique, du moment que nous pouvons afficher un « bon » chiffre d’APD, un bon classement au plan international et une « présence » dans un grand nombre d’institutions internationales, quels que soient leurs objectifs et efficacité.

Dans ce cadre peu satisfaisant, l’Agence Française de Développement, privée de ressources budgétaires pour des subventions destinées aux pays les plus pauvres, a développé une importante activité de prêts mais qui s’oriente pour l’essentiel vers les pays émergents, faute de pouvoir prêter aux pays les plus pauvres qui ont bénéficié d’annulations de dettes depuis la fin des années 90. La contradiction est ici que la logique instrumentale, l’instrument qu’est le prêt, définit les pays où l’on intervient et la nature de ce que l’on finance et donc notre politique de coopération, au lieu que la politique définisse les pays ou l’on intervient, la nature de ce que l’on fait et par conséquent le choix de l’instrument….

Dans une telle confusion, désormais reconnue par le Quai d’Orsay qui termine actuellement un document cadre sur notre politique de coopération, face aux nouvelles contraintes budgétaires, les arbitrages qui vont être fait début juillet pour la loi de finances 2011 ont toute chance de renforcer l’évolution actuelle et de sacrifier définitivement le reste de notre aide bilatérale en subvention. La raison en est très simple : elle est en effet politiquement la plus facile à supprimer, les paysans du Burkina ayant peu de chance de venir manifester devant Matignon, alors que les engagements pris auprès des grandes institutions multilatérales sont pluriannuels et que toute réduction de « leurs » enveloppes serait perçue comme une perte d’influence de notre pays au plan international. Or, cette politique à courte vue oublie, comme je le souligne dans mon ouvrage, que face aux crises qui s’annoncent dans de nombreux pays du Sud toujours confrontés à une démographie galopante et à la médiocre gestion tant de leurs économies que de leurs ressources naturelles, l’aide publique au développement est finalement l’un des rares instruments disponibles pour tenter de prévenir les catastrophes qui s’annoncent. Cette aide doit par là même s’inscrire dans le champ, non plus du caritatif, mais de la géopolitique. Quelques chiffres permettent d’illustrer ce propos.

Ainsi la population de l’ensemble Mali, Niger et Burkina passera d’ ici 2050, de 44 millions d’habitants aujourd’hui à plus de 127 millions. Nous avons ici, sur la base des trends démographiques et des politiques agricoles actuelles, un drame malthusien en préparation. Si rien de sérieux n’est fait pour relancer les agricultures sahéliennes, les tensions sur les terres deviendront ingérables entre pasteurs et agriculteurs sédentaires et la descente vers la côte des populations sahéliennes en recherche de terres et d’emploi s’accroîtra au point de rendre encore plus dramatiques les tensions que l’on connaît déjà en Côte d’Ivoire et au Nigeria. Or, contrairement à une opinion courante, relancer les agricultures sahéliennes est possible et y multiplier les rendements par des facteurs de 2 ou 3 est techniquement envisageable si l’on y engage d’importants travaux d’aménagement fonciers qui facilitent la rétention d’eau dans les sols. La France est directement concernée par ces problèmes qui, faute d’être traités, ne peuvent qu’accélérer l’immigration et renforcer une insécurité qui se développe de façon inquiétante dans ces régions que le Paris Dakar n’ose désormais plus traverser… Le rôle de notre aide doit être de montrer l’exemple et d’entraîner par la multiplication de cofinancements, les multilatéraux dans des domaines cruciaux où ils sont pour l’instant aux abonnés absents. Il ne s’agit plus ici de charité, mais d’équilibres géopolitiques et de prévention des conflits dans une région très sensible.

Or, à budget constant, d’autres arbitrages budgétaires sont possibles comme je le souligne dans mon ouvrage et dans une récente audition auprès des commissions des Affaires étrangères et des finances du Sénat. Il serait ici utile que sur la base du document cadre préparé par le quai d’Orsay, un véritable débat parlementaire sur les orientations de notre politique de coopération puisse avoir lieu. Il serait pour le moins en effet paradoxal que, faute de ressources adaptées, l’Agence Française de Développement ferme ses activités au Niger en 2011, pays dont la population va passer de 16 a 58 millions d’habitant d’ ici 2050, et qui par ailleurs fournit une part non négligeable de l’uranium utilisé par nos centrales nucléaires. Nos responsables budgétaires feraient sans doute bien d’envisager prendre un cours de géopolitique à Pékin qui sait cibler son aide de façon autrement plus intelligente que nous...

(1) “ Notre Maison Brûle au Sud, que peut faire l’Aide au Développement? “, Serge Michailof & Alexis Bonnel, Fayard- Commentaires, 2010.
(2) Notre aide bilatérale en subvention destinée à des actions de terrain dans les pays très pauvres qui dépassait l’équivalent d’un milliard d’euros il y a 15 ans ne représentait plus que 200 millions d’euros en 2009 qui se répartissaient entre les 55 pays de la zone de solidarité prioritaire ! On se demande bien ici où peuvent être les priorités.


« Audition de Serge Michailof par les commissions des Affaires étrangères et des finances du Sénat le 12 mai 2010 : Cette audition de 17 minutes, diffusée le 13 mai par LCP, correspond à une mise en évidence de l’incohérence de la politique française de coopération ».