Le président du Conseil européen : un choix symbolique et stratégique
Tribune
10 novembre 2009
Le choix du premier titulaire de ce poste – création organique essentielle du Traité de Lisbonne – est un véritable « casse-tête européen », qui résultera de savants équilibres et autres tractations. Le traité de Lisbonne précise à peine les compétences du président du Conseil européen et demeure silencieux – ou presque – sur ses moyens (humains, financiers, etc). Ce vide textuel et juridique donne d’autant plus d’importance au choix de la personnalité qui sera désignée : c’est elle qui donnera (ou pas) une aura et un rayonnement particuliers à la fonction.
Alors que l’actuelle présidence suédoise tente d’établir une liste informelle, non officielle, des candidats au poste de président du Conseil européen, le choix pour personnifier et politiser l’Union européenne sera à la fois symbolique et stratégique.
Le Conseil européen : institution d’impulsion politique
Véritable organe de décision politique, le Conseil européen ne dispose pas de pouvoir normatif propre mais donne les orientations stratégiques et les impulsions politiques de l’Union européenne.
Créé en 1974, il a été institutionnalisé en 1986 par l’Acte unique européen. Malgré la formalisation de son rôle dans le traité de Maastricht, le Conseil européen n’est pas consacré au rang d’institution à part entière de l’Union européenne. Ce statut lui est enfin reconnu par l’article 13 du Traité de Lisbonne.
Il adopte des décisions et peut voter (art. 15 Traité sur l’Union européenne (TUE)). Il « donne à l’Union les impulsions nécessaires à son développement et en définit les orientations politiques générales » (article 4 du TUE). Le Conseil européen rassemble les chefs d’État et de gouvernement des États membres de l’Union européenne et le président de la Commission. Les chefs d’Etats et de gouvernement sont assistés par les ministres des affaires étrangères des États membres et par un membre de la Commission. Au moins une fois tous les six mois, le Conseil européen se réunit sous la présidence du chef d’État ou de gouvernement qui assure la présidence tournante du Conseil de l’Union. En pratique, le Conseil européen se réunit au moins quatre fois par an et des Conseils exceptionnels sont également organisés ponctuellement.
Président du Conseil européen : président de l’Union européenne ?
Les chefs d’Etat et de gouvernement membres de l’Union ne sont pas prêts à consacrer une sorte de « chef d’Etat européen ». Présider le Conseil européen ne signifiera pas présider l’Union européenne. Le Président du Conseil européen – fonction qui ne pourra pas être cumulée avec un mandat national – sera simplement à la tête d’une institution de l’Union, qui n’a vocation à exercer aucun pouvoir hiérarchique, ni sur les représentants des Etats membres, ni sur les autres institutions de l’Union européenne. Il s’agit moins d’incarner un « George Washington européen », que de représenter la volonté politique des Etats de l’Union vis-à-vis tant des autres acteurs de la vie internationale qu’à l’endroit des institutions européennes de nature supranationale (Parlement européen et Commission européenne).
La novation institutionnelle n’a pas vocation à remettre en cause l’équilibre institutionnel de l’Union européenne. La question se pose néanmoins de la distribution précise des rôles entre le président du Conseil européen et le Haut représentant en matière de politique étrangère et de sécurité, d’une part, entre le premier et les acteurs traditionnels du triangle institutionnel, d’autre part. La création de cette nouvelle figure de l’Union européenne n’est pas de nature à mettre fin à l’éclatement de la représentation et de l’action extérieure et intérieure de l’Union européenne. La coopération et la coordination de leurs actions s’imposent de facto , sauf à risquer un blocage institutionnel et politique de l’Union.
Au niveau international, l’article 15 TUE précise que le Conseil européen « assure à son niveau et en sa qualité la représentation extérieure de l’Union pour les matières relevant de la PESC, sans préjudice des attributions du Haut Représentant ». Tandis qu’au sein de l’Union, le président stable du Conseil européen devra « cohabiter » avec le président du Conseil de l’Union européenne, mais aussi avec celui du Parlement européen et de la Commission européenne. Il n’y a pas de concentration ou centralisation de pouvoirs « présidentiels » en faveur du président du Conseil européen. Il convient ainsi de distinguer définitivement la présidence du Conseil de l’UE et le président du Conseil européen, les deux fonctions ayant été traditionnellement exercé par un même chef d’Etat ou de gouvernement. La présidence du Conseil de l’Union européenne sera encore exercée par un État membre de l’Union européenne, par rotation.
La présidence stable du Conseil européen est destinée à donner davantage de cohérence, de continuité et de visibilité à l’action de l’Union européenne. Toutefois, de réelles incertitudes pèsent sur les compétences précises du futur président du Conseil européen. Selon les articles 9B, § 5 et 6 du traité : « Le président assure la préparation et la continuité des travaux du Conseil européen » et « préside et anime les travaux du Conseil européen ». De même, « le président du Conseil européen assure, à son niveau et en sa qualité, la représentation extérieure de l’Union pour les matières relevant de la politique étrangère et de sécurité commune ». Cette description générale de la fonction semble mettre l’accent sur un équilibre entre la recherche de l’« efficacité » et de l’intérêt général de l’Union. Mais il apparaît d’emblée que la fonction s’identifie plus à un « arbitre-conciliateur » qu’à un « arbitre capitaine ».
Le profil du président du Conseil européen : entre idéalisme et réalisme
La définition du profil idéal du futur président du Conseil européen est étroitement liée à la problématique de la légitimité.
Penser le président du Conseil européen en terme de choix binaire – suivant un critère géographique (Nord/Sud, Est/Ouest), un critère de taille (grand Etat/petit Etat), un critère d’ancienneté (Etats fondateurs/nouveaux Etats membres), un critère partisan (PPE/PSE) – ne serait pas à la hauteur de l’enjeu. Il convient de combiner les considérations d’ordre symbolique et stratégique, dans l’intérêt de l’Union.
Partant, le choix doit porter sur un personnage syncrétique, rassemblant un certain nombre de qualités complémentaires, parfois contradictoires : une personnalité capable d’incarner l’Union sur la scène intérieure et internationale, fin connaisseur des mécanismes de décision de la machine bruxelloise, d’une expérience politique (nationale, européenne et/ou internationale) non négligeable, d’une haute qualité morale et intellectuelle, et ayant fait la preuve de son engagement pour la construction européenne.
Ce profil idéal a le mérite de disqualifier d’office l’ancien Premier ministre britannique Tony Blair, alors que le président Sarkozy avait été le premier dirigeant européen à appuyer la candidature de l’ancien Premier ministre britannique. Tony Blair incarne moins l’idéal européen que l’Europe des Etats – avec un directoire des « grands pays » – et un atlantisme primaire qui l’a conduit à s’aligner aveuglément sur les positions de l’administration Bush, y compris pour mener une guerre d’agression contre l’Irak, en violation avec le droit international. Par la suite, ses « efforts » pour la paix au Proche-Orient en tant qu’émissaire du Quartet sont ponctués par un bilan famélique. Sa crédibilité internationale est incontestablement entamée. Impopulaire dans son propre pays, Tony Blair n’a pas voulu remédier à la situation d’exception dans laquelle se trouve son pays, lorsqu’il en avait les moyens politiques, en qualité de Premier ministre britannique. Le Royaume-Uni demeure encore partiellement en dehors du système européen : il n’appartient pas à la zone euro, ne fait pas partie de l’espace Schengen, il est exempté d’une grande partie des dispositions nouvelles du Traité de Lisbonne concernant l’espace de liberté, de sécurité et de justice, et il a décidé de ne pas être tenu par la Charte des droits fondamentaux de l’Union.
Une fois écartée l’hypothèse Blair, le petit jeu des pronostiques reste assez ouvert. Les noms de candidats plus ou moins déclarés circulent régulièrement : le chef de la diplomatie allemande sortant Frank-Walter Steinmeier, l’ancien chef du gouvernement finlandais Paavo Lipponen, le Premier ministre néerlandais Jan Peter Balkenende ou encore celui du Luxembourg, Jean-Claude Juncker, doyen des dirigeants européens et président de l’Europgroupe. Toutefois, M. Van Rompuy, l’actuel Premier ministre belge, ferait consensus pour être le premier président stable du Conseil européen. Ses qualités et défauts témoignent du type de président du Conseil européen souhaité par les Etats de l’Union, un homme de compromis plutôt qu’un potentiel « leader européen ». En somme, si les Etats de l’Union ont crée cette nouvelle créature institutionnelle, ils ne veulent pas pour autant perdre la maîtrise de la construction européenne.
Enfin, l’évocation d’une femme à la tête du Conseil européen doit être prise au sérieux. Certes, le fait d’être une femme n’est pas en soi une qualité politique et un gage de compétence. Mais outre la force symbolique de l’élection d’une présidente à la tête du Conseil européen, l’expérience des personnalités les plus souvent citées renforce l’hypothèse. On pense ainsi à Mary Robinson (l’ancienne présidente de la République d’Irlande), mais aussi à l’ancienne chef de la diplomatie grecque Dora Bakoyannis, son ex-homologue autrichienne Ursula Plassnik, ou encore Vaira Vike-Freiberga (ex-présidente de la République de la Lettonie), seule femme « candidate officielle » au poste de président du Conseil européen. Seule contre tous, tous pour elle ?