ANALYSES

Confusion autour de la question du leadership européen

Tribune
20 janvier 2009
Pourtant, par-delà le bilan des priorités initiales de la présidence (paquet énergie/climat, immigration, défense, politique agricole commune), qualifié globalement de succès ou d’avancée du fait que les Vingt-Sept sont parvenus à des accords, mais sans que soit réellement interrogé le contenu des décisions adoptées, c’est la gestion des crises diplomatique (conflit russo-géorgien), puis financière et économique, qui aura contribué à donner une réelle visibilité à l’UE, autorisant certains commentateurs à y voir les actes de naissance de l’« Europe dite politique », sous prétexte que l’UE, ou plutôt sa présidence du moment, aurait réagi à ces crises internationales avec le « volontarisme et la détermination » inhérents à un véritable acteur politique. A l’occasion de ces crises, en effet, un leadership européen se serait dessiné : à la fois sur le plan interne à l’UE, par le biais des initiatives de la présidence française, qui auraient ainsi sorti les Européens de leur « immobilisme » des dernières années, et sur le plan externe, puisque l’UE aurait joué un rôle de leadership dans ces affaires par rapport aux différents acteurs internationaux susceptibles d’intervenir. Le comportement du président en exercice de l’UE, son « style », au moment du déclenchement des crises, associé à sa médiatisation immédiate ont fini d’installer, chez les commentateurs, les éléments d’un modèle d’action politique, une « méthode », à reproduire à l’avenir afin de voir l’UE exercer véritablement un rôle d’acteur politique. Outre une pression accrue sur la République tchèque, en charge de la présidence du Conseil européen au premier semestre 2009, de telles pratiques, et les discours tenus à leur sujet, ont également relancé le débat sur la politisation, ou non, du futur poste de président permanent du Conseil européen prévu par le traité de Lisbonne.

Or, en se focalisant principalement sur les effets formels à court terme produits par ces interventions, c’est-à-dire en réduisant la gestion des crises aux effets de représentation politique internationale de l’UE auxquelles elles auraient donné lieu, rendant possible par la même occasion un discours relativement simpliste autour de l’idée d’une « Europe politique » assumant enfin un rôle d’acteur sur la scène internationale, les analyses produites sur ces questions passent sous silence non seulement la problématique de l’efficacité et de l’effectivité des actions ainsi entreprises (en Géorgie et face à la crise financière et économique), ce qui n’est pas peu lorsque l’on entend tirer des bilans, mais aussi et surtout, elles font fi de l’ensemble des procédures et des règles institutionnelles ainsi que des pratiques politiques et diplomatiques européennes traditionnelles qui ont été bousculées ou remises en cause à cette occasion – pour le meilleur et pour le pire.

Et si l’on peut considérer de telles remises en cause comme la condition de possibilité même des « actions dites politiques » qui ont été menées sous la présidence française afin de répondre aux crises – au sens où des (ré)actions aussi promptes ne se seraient peut-être pas produites si la voie européenne classique avait été suivie –, elles sont l’expression, malgré tout, d’une conception de l’intégration européenne qui va à l’encontre du schéma d’intégration communautaire traditionnel. La « méthode » utilisée s’est en effet affranchies de certains équilibres institutionnels européens, tout en valorisant les relations entre Etats, ou plutôt entre certains Etats, au détriment de dispositifs qui visaient à égaliser justement ces rapports lors des négociations et des processus de décision européens à Vingt-Sept.

Ce que l’on a appelé, au terme de la présidence française de l’UE, le retour des Etats, pourrait s’entendre, d’une certaine manière, comme la forme modernisée (« européanisée ») d’une coopération politique entre grands Etats ; des grands Etats, soulignent certains, sur lesquels l’UE devrait s’appuyer à l’avenir pour avancer. Or, si l’affirmation d’un leadership politique européen (interne et externe), ou du moins ce qui a été présenté comme tel, est peut-être à ce prix, une telle évolution politique n’est pas sans risque pour le fonctionnement et l’avenir même de l’UE. Ce qui a été accepté pour la présidence française le sera-t-il pour d’autres Etats ? Et que se passera-t-il en cas de divergences majeures entre grands Etats, comme cela s’est en partie produit à propos du plan de relance économique européen ?

Ce qui a été célébré comme une manière pour l’UE d’exister politiquement sur la scène internationale, ce qui a été applaudi, en somme, comme sa politisation, ce n’est finalement rien d’autre que la consécration de pratiques intergouvernementales et du modèle de coopération interétatique comme expression de l’action internationale de l’UE. De ce point de vue-là, le bilan de la présidence française de l’UE est à faire et ne pourra être tiré qu’à l’issue des présidences européennes à venir. On sera en mesure, alors, de vérifier si les pratiques de la présidence française ont laissé des traces sur les manières de faire de l’UE et si celles-ci correspondent ou non à une intégration accrue et à une affirmation mondiale de l’UE. A cet égard, ce n’est pas le moindre des paradoxes que de constater que ce sont souvent les mêmes qui, défendant traditionnellement avec ferveur le processus d’intégration communautaire, se sont réjouis des réponses européennes aux différentes crises, et ce au nom de l’« Europe politique », oubliant que les réponses fournies répétaient un schéma d’action politique confortant la coopération entre (grands) Etats et soulignant à nouveau, s’il en était encore besoin, le lent déclin de la Commission européenne.

Les premiers effets des pratiques diplomatiques de la présidence française de l’UE n’ont cependant pas tardé à apparaître. Des effets qui se sont traduits, notamment, par une situation de concurrence potentielle entre acteurs européens en matière de représentation de l’UE et donc par une certaine confusion, comme on a pu le vérifier au début du mois de janvier 2009 à l’occasion des visites au Moyen-Orient de la troïka européenne, emmenée officiellement par le ministre tchèque des Affaires étrangères, et du président de la République français. Le spectacle offert ne saurait être considéré comme un modèle d’unité et de cohérence pour l’action extérieure de l’UE, ni en termes d’efficacité diplomatique, ni en termes de représentation politique et encore moins en termes d’affirmation d’un leadership international. Nous étions alors loin, très loin, à ce moment-là, des discours quelque peu hâtifs du second semestre 2008 ; discours et commentaires qui, pour la plupart, n’avaient peut-être pas mesuré le potentiel déstabilisateur des pratiques d’alors pour l’UE.